공정거래위원회가 시장을 좌우하는 소수의 플랫폼 사업자를 ‘지배적 사업자’로 지정해 규율하는 이른바 ‘사전지정제’ 도입을 결국 철회했다. 사전지정제를 핵심으로 한 ‘플랫폼 공정경쟁촉진법’(플랫폼법)을 추진하려 했지만 업계 등의 반발이 이어지자 전면 백지화한 것이다. 공정위는 대신 시장 독점력이 압도적으로 높은 지배적 플랫폼을 사후적으로 추정해 이들이 자사우대 등 4대 반경쟁행위를 한 경우 과징금을 상향하고 피해 확산 방지를 위해 임시중지명령을 내리기로 했다.

한기정 공정거래위원장이 9일 세종시 정부세종청사에서 플랫폼 공정경쟁 촉진 및 티몬·위메프 사태 재발방지를 위한 입법 추진방향에 대한 기자 질문에 답하고 있다. 뉴시스

공정위는 이런 내용을 담은 ‘플랫폼 공정경쟁 촉진 및 티몬·위메프 사태 재발방지를 위한 입법방향’을 9일 당정협의회에 보고했다. 당초 당정은 플랫폼법 제정을 통해 시장 지배적 플랫폼 기업을 ‘사전지정’하려 했다. 하지만 신산업 성장이 저해된다는 스타트업 기업들의 우려를 고려해 ‘자사 우대·끼워팔기·멀티호밍 제한(경쟁플랫폼 이용 금지)·최혜대우 요구(타사 플랫폼보다 유리한 거래조건 강요)’ 등 4대 반경쟁 행위가 발생했을 때 ‘사후 추정’해 처벌하는 방향으로 선회했다.

한기정 공정위원장은 “독과점 플랫폼 폐해에 신속하게 대응하기 위해 별도법 제정을 추진한 바 있지만 지난 2월 이후 의견 수렴 과정에서 효과적인 입법 방식도 같이 고민했다”라면서 “신속한 제도 개선, 제도의 시장 안착, 수용성 그리고 기존 법체계의 정합성·일관성 등을 고려해 공정거래법 개정이 효과적이라고 판단했다”고 말했다.

공정위는 대신 사후 추정을 핵심으로 한 공정거래법 개정안을 대안으로 제시했다. 사후 추정 요건을 만족하는 지배적 플랫폼이 자사우대와 같은 위법행위를 한 경우 입증책임을 플랫폼 측에 물어 신속하게 제재에 나서겠다는 것이다. 사후 추정 요건은 ‘1개 회사 시장점유율이 60% 이상이고, 이용자수 1000만명 이상’ 또는 ‘3개 이하 회사 시장 점유율 85% 이상이고, 각 사별 이용자수 2000만명 이상’이다. 공정위는 법 위반 업체가 사후 추정 요건에 부합하는지 신속히 파악하기 위해 매년 실태조사도 실시하기로 했다. 다만 스타트업 등이 포함될 우려를 해소하기 위해 연 매출 4조원 미만은 제외하기로 했다. 경쟁당국 안팎에서는 사후 추정 요건에 부합하는 기업이 국내외 4~5개 업체가 될 것이란 관측이 나온다.

만약 지배적 플랫폼이 중개 등 6개 서비스 분야에서 자사우대 등 4대 반칙행위를 한 사실이 입증되면 매출액의 8% 상한으로 과징금이 부과된다. 종전에는 과징금 매출액 상한이 6%였다. 공정위는 또 제재가 최종 마무리되기 전 반칙 행위를 임시로 중단하는 임시중지명령 제도도 함께 도입키로 했다.

◆사전지정제 9개월 만에 철회 배경은

공정거래위원회가 지난해 12월 추진 방침을 밝혔던 ‘플랫폼 공정경쟁촉진법’을 9개월 만에 철회한 건 사전지정제를 둘러싼 비판 여론이 상당했기 때문이다. 업계 등에서는 특정 플랫폼을 사전지정해 규율하는 건 소위 ‘낙인효과’를 가져올 수 있고, 국내 기업의 혁신동력을 저해한다는 의견이 지속적으로 제기돼 왔다. 공정위는 이에 사전지정제도 도입으로 인한 불필요한 논란을 없애는 동시에 비슷한 효과를 거둘 수 있는 ‘사후 추정’ 방식을 대안으로 제시했다. 사후 추정 요건을 통해 대략적으로 지배적 플랫폼을 파악한 뒤 이들이 자사우대 등 4대 반경쟁행위를 하면 즉시 입증책임을 규제 대상에 부과해 사건을 신속하게 처리하고, 처벌 수위도 높이겠다는 것이다.

공정거래위원회. 뉴시스

9일 공정위에 따르면 당정협의를 통해 나온 이번 개정안은 시장 영향력이 압도적으로 높은 소수의 지배적 플랫폼이 자사우대, 끼워팔기, 멀티호밍 제한(경쟁플랫폼 이용 금지), 최혜대우 요구(타사 플랫폼보다 유리한 거래조건 강요)를 한 경우 이를 신속히 차단하는 것이 핵심이다. 특정 기업을 사전에 지정해 공표하기보다는 지배적 플랫폼의 요건을 구체적으로 정한 뒤 이 기준에 맞는 사업자가 반칙 행위를 한 경우 ‘맞춤형’ 제재에 나서겠다는 것이다.

그간 온라인 플랫폼 독과점과 관련한 각종 자사우대 행위가 빈번했지만 ‘뒷북 제재’라는 비판을 받아왔다. 실제 2023년 2월 공정위가 제재한 카카오모빌리티의 알고리즘 조작을 통한 자사 가맹택시 우대 사건 등의 경우 시장 진입 자체를 방해하는 행위가 이뤄지고 오랜 시간이 지난 뒤에야 제재가 이뤄졌다. 이는 급변하는 온라인 시장에서 관련 시장을 획정하고, 경쟁제한성을 입증해야 하는 점이 쉽지 않았기 때문이다. 공정위가 당초 사전지정제를 도입하려 했던 것도 시장지배적 사업자 및 관련 시장을 획정하는 절차를 줄이기 위한 목적이 컸다.

공정위는 이에 사후 추정 요건을 활용, 규제 대상 사업자를 미리 파악하는 방식을 도입해 제재 속도를 높이기로 했다. 주기적으로 실태조사를 시행해 사후 추정 요건에 맞는 사업자를 대략적으로 파악해 시장 획정 등의 절차를 줄여 사건을 빨리 처리하겠다는 것이다.

사후 추정 요건은 ‘1개 회사 시장 점유율이 60% 이상이고, 이용자 수 100만명 이상’ 또는 ‘3개 회사 시장 점유율 85% 이상이고, 각 사별 이용자수 2000만명 이상’인 경우다. 다만 직간접 매출액(계열회사 포함)이 4조원이 되지 않을 경우 지배적 플랫폼에서 제외된다.

◆자사우대 발각되면 입증책임 업체에 부여

공정위는 지배적 플랫폼들이 중개, 검색, 동영상, 사회관계망서비스(SNS), 운영체제, 광고 등 6개 서비스에서 4대 반경쟁행위를 한 경우 입증책임도 규제 대상에 부과하기로 했다. 지금까지는 공정위가 시장지배적 사업자인지 여부를 판단한 뒤 자사우대 등과 관련한 ‘경쟁제한성’까지 입증해야 했다. 하지만 앞으로는 자사우대 등의 행위가 확인된 업체 측이 “경쟁제한성이 없다”는 점을 입증하지 못하면 곧바로 제재에 나서기로 했다. 공정위는 이와 함께 △4대 반경쟁행위 위반이 명백하고△경쟁 제한이 회복이 곤란한 경우△이용자 손해 확산 우려로 예방의 긴급 필요성이 인정된 경우 반경쟁행위를 차단하는 임시중지명령도 시행하기로 했다. 아울러 과징금 상한 역시 관련 매출액의 6%에서 8%로 높이기로 했다.

다만 사후 추정 요건을 두고 선정된 업체 측이 반발할 경우 개정안 취지대로 신속한 조사가 가능하겠느냐는 지적도 제기된다. 이에 대해 한기정 공정위원장은 “사후 추정 기준이 공정거래법상 시장지배적 사업자 기준(1개 회사 시장점유율 50% 이상)보다 조금 더 엄격하게 돼 있기 때문에 그 요건에 해당되면 지배력이 인정될 가능성이 매우 높다”고 “주기적 실태조사를 통해 신속한 추정이 이뤄질 수 있도록 노력하면 신속한 사건 처리라는 입법 목적을 상당 수준 달성할 수 있을 것이라고 생각한다”고 말했다.

또 사후 추정의 기준이 높은 만큼 쿠팡과 배달의민족 등 주요 온라인 플랫폼들이 규제를 피해갈 수 있다는 지적도 제기된다. 지난해 매출액 기준 개정안에 담긴 사후 추정 요건을 충족하는 기업은 구글과 애플, 카카오, 네이버 정도로 분석된다.

일각에서는 구글이 지난해 매출액을 3000억원대로 신고하는 등 해외 업체들이 매출 규모를 감추는 상황에서 국내 기업만 더 심한 규제를 받는 것 아니냐는 ‘역차별’ 논란도 제기된다. 공정위 관계자는 이에 대해 “직간접 매출액을 다 포함해서 사후 추정 요건을 적용하기 때문에 실제 매출액이 작아서 빠지거나 그러진 않을 것”이라면서 “구글에 대해서도 매출액 산정을 통해 과징금을 부과한 적이 있다”고 말했다.

이번 당정 결정에 대형 플랫폼사들은 따로 입장을 내진 않았지만, 시장 영향력이 압도적으로 큰 지배적 플랫폼을 사전 지정이 아닌 사후 추정해 규율 대상을 정하도록 한데 대해 환영하는 눈치다. 그간 인터넷기업협회를 비롯해 IT업계는 공정위의 자의적 집행이 가능한 추상적인 ‘정성요건’들을 고려한 사전지정에 대해 우려의 목소리를 내왔다.

세종=이희경 기자, 유태영·김건호 기자