정밀한 실증 분석·연구 통해 맞춤 처방
국민에 정부 정책 과정 설명력 높여야

누가 정부 정책을 움직이나? 이 질문은 시대와 상황에 따라 설명도 달라지며 결국 희소한 재화의 배분에 누가 영향을 미치느냐의 문제로 귀결된다. 한때 이 질문의 답을 구하려는 치열한 논쟁과 연구가 미국 학계를 중심으로 진행된 적이 있었다. 엘리트론을 주장하는 측과 다원주의자들의 격돌이었다. 전자는 미국 정부의 정책은 소수 앨리트에 의해서 움직인다는 것이고 아이젠하워 대통령이 언급한 군산복합체가 떠오를 것이다. 반면에 후자는 특정한 소수가 아니라 다수의 집단이 미국 사회에 영향을 미치며 대표적으로 달 교수의 ‘누가 정부를 움직이는가(Who Governs)’라는 연구로부터 촉발되었다.

나름 양쪽의 주장을 합치며 정책 과정을 설명해 보려는 시도도 있었는데 그중 하나가 하위정부론이다. 쉽게 말하면 정책 과정은 부처관료, 이익집단과 국회 해당 상임위가 탄탄한 연결고리를 만들어 마치 작은 정부처럼 영향을 미치는데 이런 연결체들이 사회 전체적으로 다수가 존재한다는 것이다. 전자는 엘리트론적 성격이며 후자는 다원주의 입장으로 해석할 수 있다.

하위정부론의 극단적인 모습이 바로 철의 삼각(iron triangle)이다. 정부 부처, 이익집단 그리고 국회의 해당 상임위가 똘똘 뭉쳐서 서로의 이익을 위해 폐쇄적이며 배타적으로 특정 정책과정에 절대적인 영향을 미치는 현상을 지칭한다. 우리의 경우 학연, 혈연, 지연까지 더해서 그들만의 끈적끈적한 인적 담합의 폐해는 더 강하다. 부처 카르텔이 철의 삼각이냐는 중요하지 않다. 핵심은 투명하지 않은 정책 과정을 통해 국민이 아닌 특정 집단들의 사적 이익이 보호되고 공고화된다는 점이다.

대통령이 언급한 교육카르텔의 경우, 교육부의 관련 부서, 예컨대 대학정책국과 학원을 중심으로 하는 이익집단의 연결고리가 매우 탄탄하고 폐쇄적이며 그들의 조직이나 개인 이익을 보호하려는 (무)의식적 태도가 결국은 교육정책의 맥락을 구축하고 있다고 보는 것이다. 건설카르텔 역시 전관이라는 끈으로 사적 이익공동체를 만들고 장기간 강화해왔다는 점에 차이가 없다. 문제는 이런 모습이 한두 정책분야에 그칠 것 같지 않다는 데 있다.

카르텔을 깨부숴야 한다는 대통령의 말은 맞다. 파괴적 혁신을 주문하는 것이고 제대로 깨부숴야 한다. 그만큼 정교한 설계와 치밀한 추진이 필요하다. 공무원의 인사이동, 부서구조조정이나 경찰 고발 등 단기적인 대증요법으로 이권 카르텔의 파괴 효과가 과연 지속 가능할지 의문이다. 뿌리가 깊은 만큼 보여주기식 단기 처방이 아닌 긴 호흡으로 체계적이며 끈질기게 접근하는 게 맞다. 특히 정확한 원인 진단을 토대로 맞춤형 처방이 필요하다. 교육카르텔과 건설카르텔의 발생 원인과 작동 메커니즘이 다를 수 있기 때문이다.

학계나 전문가들이 할 일은 정치권에서의 이런 주장 이전에 우리 정부의 정책 과정을 설명할 수 있는 정밀한 실증분석과 연구 결과를 축적하는 것이다. 우리 정부의 모든 정책 과정이 카르텔로 설명될 수는 없을 것이다. 그런 속성도 정책분야마다 다른 원인과 진행 과정을 겪었을 것이다. 이런 현상에 대한 체계적 분석 과정을 거쳐 정책 분야별로 적용될 수 있는 차별적인 설명 모형이 만들어지는 것이 바람직하다. 정책 현상의 설명력을 높여야 하는 이유는 그만큼 정확한 처방의 근거가 되기 때문이다.

대통령의 말 한마디가 국민의 귀에 꽂히는 것은 말의 무게가 무겁기 때문이다. 무거운 대통령의 말에 대한 국민의 궁금증을 풀어줄 수 있는 분석적이며 과학적인 노력은 관련 분야의 전문가나 학계 몫이 아닐까 싶다. 진정으로 국민을 위해 최선을 다하고 있는 많은 공무원을 위해서라도.

오철호 숭실대 교수·행정학