‘무늬만 지방분권’ 3개 특자단체 시끌

강원특자도, 환경·산림 등 규제 해소 방점
시·군 자치권 보장에도 도내 재정 열악
정부 예산지원 외면 땐 재원 마련 부담

제주특자도, 17년간 특별법 7차례 개정
정부는 법인세 인하 등 권한 이양 거부
도지사 권한 집중에 시·군 부활 논란도

세종특자시, 불안정한 세입 해소 과제
보통교부세 10년간 ‘반 토막’… 차별 논란
2023년 마지막인 ‘市 재정특례’ 연장 요구

진정한 지방시대를 열기 위해 특별자치도가 잇따라 출범하고 있다. 간판만 바꾸고 장밋빛 청사진만 제시한 채 국가정책 시험대로만 끝나는 ‘무늬만 특별자치도’로 전락하지 않기 위해서는 전국을 획일적으로 규율해왔던 중앙부처의 관행과 제도의 일대 혁신이 필요하다. 17년 동안 7차례나 특별법을 개정할 만큼 권한 이양의 험난한 과정을 거쳐온 제주특별자치도는 여전히 ‘미완의 진행형’이다. 그동안 포괄적 권한 이양을 끊임 없이 중앙정부에 요구했지만 제도개선 건건마다 부처 이기주의와 지역 형평성 논리를 굽히지 않는 기획재정부의 벽에 부딪혔다.

제주특별자치도, 세종특별자치시, 강원특별자치도와 내년 1월 18일 특별자치도로 출범 예정인 전라북도가 지난 3일 국회 의원회관에서 특별자치시도 상생협력 협약식을 갖고 기념 촬영을 하고 있다. 왼쪽부터 김관영 전북지사, 오영훈 제주특별자치도지사, 김진태 강원특별자치도지사, 고기동 세종특별자치시 부시장. 제주도 제공

◆지방시대위 출범… 4개 시·도 상생협력 체계

윤석열정부는 국정목표인 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’ 구현을 위해 ‘지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법’ 제정과 함께 대통령 직속 지방시대위원회를 출범했다.

우동기 지방시대위원장은 지난 10일 출범식에서 “이제는 살고 있는 지역이 다르다는 이유만으로 기회와 생활의 격차가 생기는 불평등을 멈춰야 할 때”라며 “지방소멸의 절체절명 위기 상황에서 부처 중심으로 추진되던 자치분권과 균형발전 정책을 범정부 중심 체제로 전환하고 이를 추진할 컨트롤타워로서 역할을 하겠다”고 말했다.

제주·세종에 이은 강원·전북 특별자치도 출범과 함께 진정한 특별자치, 고도의 자치권을 이끌어내기 위해서는 포괄적 권한 이양이 시급하다. 국방과 외교, 사법 등 국가 존립 사무를 제외한 국가 권한을 자치사무로 이양하면서 도 조례에 대폭 위임해야 한다는 목소리가 높다.

국회 행정안전위원회 송재호 의원은 “개별법상 특정조항에 명시한 사무만 이양받는 방식이 아닌, 보다 포괄적으로 권한을 이양받을 수 있는 새로운 특별자치제도 구성 방안이 시급하다”고 지적했다.

강원·전북은 제주와 달리 시·군 자치권을 보장했다. 이에 제주도가 기초자치단체 부활을 논의하면서 특별자치도 이전 회귀 논란이 일고 있다. 제주, 세종, 강원, 전북 등 4개 특별자치시도는 상생 협력과 연대를 강화해 지방분권을 성공적으로 실현하기 위한 상생 협약을 체결하고 협력 체계를 가동했다.

◆재정여건상 정부 예산 지원 필수

강원도는 지난달 특별자치도로 새롭게 출발했다. 강원도 지역 발전을 가로막은 환경·산림·군사·농업 4대 핵심 규제 해소와 자치분권을 강화하는 내용이 핵심이다. 환경 분야는 시·군과 민간사업자가 시행하는 사업에 한해 환경영향평가 등의 협의 권한을 도가 갖게 되는 것이 가장 큰 변화다. 기존에는 환경부 장관에게 권한이 있었다. 다만 난개발을 우려하는 환경단체 등의 반발을 고려해 권한이양 특례의 존속기한은 법 시행일로부터 3년이라는 전제 조건을 달았다.

특별자치도 출범 이후 규제 완화에 따른 기대 목소리가 대부분이지만, 아쉽다는 의견도 나온다. 원주시민 전정호(40)씨는 “특별자치도 출범을 환영하지만 도심에서 생활하는 직장인들은 크게 달라지는 점을 느끼지 못하는 것 같다”며 “주변에 자녀가 있는 학부모들은 제주특별자치도처럼 국제학교가 들어서면 좋겠다는 말을 하는데, 특별법에서 빠진 것으로 알고 있다. 아쉽다”고 말했다.

문제는 재원이다. 정부가 권한만 내려보내고 예산 지원을 외면한다면 지자체 재정 부담이 가중될 수 있다는 지적이다. 올해 강원도의 재정자립도는 29.4%다. 세입 예산 8조6767억원 중 자체 수입 약 30%(2조1270억원)을 제외하고 국가 보조금·지방교부세 등이 주요 재원이다.

강원도는 ‘국제학교 설립’ 등을 포함한 강원특별자치도법 3차 개정에 착수했다.

내년 1월 특별자치도 공식 출범을 앞둔 전북도는 ‘글로벌 생명경제도시’를 비전으로 제시하고 지역 실정에 부합하는 특례를 담은 ‘전북특별법 전부개정안’을 마련했다. 개정안은 금융·인력·농업·환경 4대 분야를 중심으로 자치권을 구현하기 위한 232개 조문을 담고 있다. 정부가 주도해 특례시·도로 앞서 출범한 제주, 세종과 달리 지방 주도의 특례를 마련했다는 점에서 큰 차이가 있다.

제주는 2006년 363개 특례 조문을 발굴해 481개로 늘려 확정했고 세종도 당초 17개에서 30개로 늘었다. 강원은 137개에서 84개로 줄었다.

◆제주 ‘미완의 진행형’… 기초단체 부활 논란

2006년 7월 출범한 제주특별자치도는 지난 17년 동안 나름의 성과도 있었지만 여전히 ‘미완의 특별자치도’라는 평가를 받고 있다. 제주도는 7차례에 걸친 제주특별법 제도개선을 통해 국가사무 4700여건을 이양받았다.

특별자치도 출범으로 도민 생활에 생긴 가장 큰 변화는 4개 시·군 폐지다. 17년이 지난 지금, 제주도는 기초자치단체 부활을 공론화하고 있다. 2026년 지방선거를 앞두고 기초자치단체를 부활할 수 있는 법적 근거도 마련했다. 도민들의 삶과 밀접하게 연결되는 행정체제를 도민 스스로 결정하겠다는 것이다. 기초자치단체 부활은 기초의회도 수반한다.

이에 특별자치도 이전으로 회귀한다는 논란에 휩싸이고 있다. 제주도는 2005년 주민 투표를 통해 기초자치단체인 시·군을 폐지하고 도 단일 광역 체계로 개편했다. 제주시와 서귀포시는 법인격이 없는 행정시로 도지사가 임명한다. 이 때문에 도지사에 권한이 집중돼 ‘제왕적 도지사’라는 논란이 끊이지 않았다.

좌광일 제주주민자치연대 사무처장은 “도지사에 집중된 권한을 분산하는 효과와 지역 불균형 해소, 훼손된 풀뿌리 민주주의 활성화를 위한 방안이 기초자치단체 부활”이라고 주장했다. 시·군 자치권이 부활하면 특례를 반납해 특별자치도 시계를 거꾸로 돌려야 할 수도 있다는 반론도 만만치 않다.

2006년 7월 당시 노무현 대통령의 지방분권 핵심 정책으로 닻을 올린 제주특별자치도가 정부가 선언한 ‘연방제 수준의 고도의 자치권’을 완성했다면, 시·군 부활 논의는 없었을 것이다. 고도의 자치권을 위한 최우선 재정분권 특례인 국세 이양조차 부처 이기주의에 막혔다. 정부는 법인세 인하와 도 전역 면세화, 항공 자유화라는 이른바 ‘빅3 특례’는 물론 ‘포괄적인 권한 이양’조차 거부했다. 기재부 등 정부는 지역 형평성 논리만 내세웠다. 이 때문에 도민들 사이에서는 ‘무늬만 특별자치도’라는 냉소주의가 팽배하다. 인구와 관광객 증가에 따른 각종 난개발도 사회적 문제로 떠올랐다.

오영훈 제주지사는 “부분적·단계적 제도개선의 문제를 포괄적 권한이양으로 입법방식을 혁신해야 한다. 국방과 외교, 사법 등 국가 존립 사무를 제외한 국가 권한을 자치사무로 이양하면서 도 조례에 대폭 위임해야 한다”며 “도정의 자율과 책임 아래 제도를 정비하고, 정책재량권과 도민의 자기결정권을 강화해야 실질적인 지방시대를 열 수 있다”고 말했다.

◆보통교부세 10년간 절반 줄어 “역차별”

명실상부한 행정수도를 꿈꾸는 세종특별자치시의 산적한 각종 과제를 풀기 위한 가장 시급한 과제는 보통교부세 확보이다.

세종시는 중앙행정기관과 공공기관의 이전, 인구 증가 등 외형 성장을 이루고 있는 반면 행정수요는 포화 상태이다. 급증하는 행정수요를 감당하기 위해선 불안정한 세입기반을 해소하는 것이 과제다.

세종시는 2012년 출범 이후 지방교부세(보통교부세)와 지방교육재정교부금(보통교부금)에 보정비율 만큼 예산을 추가로 지원하는 ‘재정특례’를 적용받아왔다. 재정특례는 올해가 마지막이다. 세종시가 받은 보통교부세는 출범 이후 지난 10년간 절반으로 줄었다. 이는 정부의 보통교부세 교부 산식에 따른 것으로 기초자치단체분을 적용하지 않았다. ‘역차별’이란 것이다. 인구나 면적 규모가 비슷한 일부 기초단체의 절반에도 미치지 못하는 수준인 만큼 재정특례 적용기한의 연장이 반드시 필요하다는 게 세종시의 입장이다.

제주·전북·세종·강원=임성준·김동욱·강은선·배상철 기자