독일의 연합정치 역사

서로 다른 공약·정책 조율해 집행
내각도 참여 정당들 협상 통해 구성

지난 2021년 12월 2일 앙겔라 메르켈 독일 총리가 퇴임을 앞두고 베를린 국방부 청사에서 열린 ‘그로서 차펜슈트라이히’(Grosser Zapfenstreich)에 참석한 뒤 장미꽃 한 송이를 받아 들고 환하게 웃고 있다. 이 행사는 독일 연방군이 민간인에게 표하는 최고의 예우다. 베를린=AFP연합뉴스

이명박정부에서 총리를 지낸 김황식 안중근의사숭모회 이사장 등은 우리 정치도 이제 정당 간 연합정치를 시도해볼 때가 됐다고 말한다. 보수와 진보의 대결 정치, 세대별 대결 구도로는 북한 비핵화와 노동·교육·규제 개혁 등 첨예한 갈등 현안을 해결할 수 없는 만큼 동·서독 통일과 노동개혁 같은 난제를 해결하는 과정에서 연정을 통해 초당적 추진력을 확보한 독일 정치의 사례를 참고하자는 것이다.

독일은 건국의 아버지인 콘라트 아데나워 총리(기민당)부터 지난해 말 총리가 된 올라프 숄츠(사민당)에 이르기까지 연정을 통해 협치를 꾀하고 있다. 이 중 우파를 대표하는 기민당과 좌파를 대표하는 사민당이 손을 잡는 ‘대연정’만 해도 4차례나 된다. 대연정은 우리 정치에서 더불어민주당과 국민의힘이 연합정부를 구성하는 파격적인 정부 운영 행태다.

독일 연정의 대표적 성공 사례는 ‘하르츠 개혁’, ‘어젠다 2010’으로 알려진 포괄적 노동·사회 개혁이다. 사민당의 게르하르트 슈뢰더 총리는 노동시장 유연화, 연금 수령 연령 상향, 부가가치세 인상 등을 골자로 한 하르츠 개혁을 성사시켰지만 그 여파로 총선에 패배해 권력을 잃었다. 권력을 잡은 기민당의 앙겔라 메르켈은 사민당과 대연정을 통해 이 개혁 정책을 이어받아 ‘유럽의 병자’로 불리던 독일을 ‘유럽의 성장 엔진’으로 뒤바꿔놨다.

우리 정치사에선 노무현 대통령이 2005년 제1야당이던 한나라당(국민의힘 전신)을 향해 연정을 제안한 바 있다. 노 대통령은 선거제도 개혁을 전제로 국회 1당에 총리직을 내주겠다는 제안을 한나라당에 했다가 거부당했다. 한나라당뿐 아니라 대통령 소속 정당인 열린우리당과 지지층까지 “배신 행위”라면서 노 대통령의 연정 제안을 반대했다.

독일의 연정은 연정에 참여한 정당들이 서로 다른 공약이나 정책들을 조율해서 ‘연정 협약서’를 만든 뒤 이를 토대로 정책을 집행하는 형식으로 이뤄진다. 내각도 참여 정당들이 협상을 통해 구성한다. 대화와 타협의 문화가 없는 정치 환경 아래서는 성사 자체가 불가능한 모델이다. 김 이사장은 저서 ‘독일의 힘, 독일의 총리들1’에서 연정을 통해 ‘단절이 아닌 계승 진화의 정치’가 가능하다고 강조했다. “어떤 정책이든 정당 내부 및 국민 사이에 신중한 논의를 거쳐 수립되므로 일부 정파의 이해에 따라 쉽게 변화될 수 없기 때문이다. 또 정권 교체가 이뤄지더라도 연립정부 전통 아래서 1개 정당은 계속하여 집권당으로 남아 있어 그 당이 영향력을 미치기 때문”이라는 것이다.

이도형 기자 [e-mail]