정치권 오랜 화두 ‘내각제 개헌’

내각제로 권력구조 개편 동력 좀체 안생겨
정치권 야합 치부·대통령제 선호 정서 탓

‘의원 내각제(이하 내각제) 개헌론’은 정치권의 오랜 화두다.

박정희 정권이 1961년 쿠데타로 내각제 정부를 무너뜨리고 대통령제 개헌을 한 뒤 정치권에서는 여러 차례 내각제 개헌 시도가 있었다. 그 중심엔 김종필(JP) 전 총리가 있었다. 그는 신민주공화당 총재 시절인 1990년 1월 당시 신민주공화당과 노태우 전 대통령이 소속됐던 민주정의당, 김영삼(YS) 전 총재의 통일민주당 간의 3당 합당(민주자유당)을 성사시키면서 내각제 개헌을 약속받았다. 3당 합당의 주역인 세 사람은 ‘1년 안에 내각제로 개헌한다’는 내용의 각서까지 썼지만 YS의 반대로 내각제 개헌은 무산됐다. 민자당 대표최고위원이던 YS는 그해 10월 ‘내각제 합의각서’가 공개되자 당무 거부라는 승부수를 던지며 노 전 대통령에게서 내각제 추진 포기 약속을 받아냈다.

그러자 JP는 1997년 대선을 앞두고 김대중(DJ) 전 새정치국민회의 총재와 내각제 개헌을 고리로 ‘DJP 연대’를 만들었다. 두 사람은 DJ를 야권의 대선 단일후보로 하고 ‘대선에서 승리하면 1999년 12월 말까지 내각제 개헌을 완료한다’는 내용의 합의문에 서명했다. 합의문 서명식장에는 ‘단일후보로 정권교체, 내각제로 정치발전’이라고 적힌 플래카드까지 내걸렸다. DJ의 대선 승리로 DJP 공동정부가 출범했지만, JP는 이번에도 내각제 개헌의 꿈을 이루지 못했다. DJ는 내각제 개헌 시한이 다가오자 내각제 개헌 유보 결정을 내리더니 2000년 새천년민주당을 창당하면서 강령에서 내각제 자체를 없애버렸다.

이후 내각제 개헌은 수면 아래로 내려갔다. 노무현정부 말기에 노무현 전 대통령이 제안한 원포인트 개헌안의 골자는 ‘대통령 중임제’였다. 박근혜 전 대통령 탄핵 국면인 2017년 국회 헌법개정특위는 ‘제왕적 대통령제’의 대안으로 내각제와 이원집정부제 등을 논의했다. 앞서 새누리당 김무성 전 대표와 새정치민주연합 우윤근 전 원내대표는 2014년 ‘오스트리아식 이원집정부제’를 제안하기도 했다. 이 권력구조는 대통령제와 내각제를 혼합한 형태로 대통령은 조약체결, 국방통수권, 국회해산, 정당해산 제소, 계엄선포, 긴급명령권을 행사하고 총리는 행정부 통할, 법률안 제출권, 예산편성권, 행정입법권을 갖는다.

하지만 현실 정치에서 내각제나 이원집정부제로의 권력구조 개편 동력은 좀체 생겨나지 않았다. 정권 초기엔 현직 대통령이 개헌 블랙홀을 우려하면서 개헌에 소극적이고, 정권 말기엔 차기 유력 대선주자들이 권력구조 개편을 바라지 않는 현상이 반복돼 왔기 때문이다. 특히 내각제의 경우 정당 간 연합을 정치권의 이합집산과 야합으로 치부하면서 거부하고 대통령 직선제를 선호하는 국민 정서가 한몫했다.

이현미 기자