김순은 자치분권위원회 위원장 “주민참여 3법 등 통과돼야 명실상부한 주민주권 구현” [세계초대석]

30년간 논의된 자치경찰제 내달 시행
경찰청 지시 벗어나 주민 밀착 서비스
내년부턴 지방자치법 전부개정안 시행

중앙정부 불필요한 간섭·규제 걷어내고
시민 정치참여 확대 취지 주민3법 추진
단체장 선출대신 행정전문가 영입할 수도

내년 국세·지방세 7:3 재정분권 기대
자치분권으로 지역 불균형 악화 안 돼
중앙·지방 동반자 관계 더 공고히 해야

김순은 대통령직속 자치분권위원장은 “우마차로 이동했던 조선시대 행정구역은 8개도에 불과했는데 고속철도가 다니는 지금은 17개 시·도로 시대를 역행하고 있다”며 “메가시티 등 특별지방자치단체가 정착되면 시·도 통합 등 미래 혁신적인 방안이 활성화할 수 있을 것으로 기대된다”고 지방자치법 전부개정의 의미를 설명한다. 남제현 선임기자

“이번 자치경찰제 도입과 지방자치법 전부개정으로 정부 출범 이듬해 목표한 자치분권종합계획 과제의 90%는 달성했습니다. 연내 중앙지방정부협력회의법과 주민참여 3법 입법화 및 2차 재정분권이 마무리되면 ‘고르게 발전하는 지역’이라는 국정목표를 위한 초석은 닦았다고 자부합니다.”

김순은(66) 대통령직속 자치분권위원회 위원장은 ‘연방제에 버금가는 수준의 강력한 지방분권’이라는 문재인정부 국정과제의 설계자다. 한국지방자치학회·한국지방정부학회 회장 등을 지낸 김 위원장은 2018년 1월 1기 자치분권위 출범 때 부위원장을 맡아 국세와 지방세 비율을 78:22에서 74:26으로 확충하는 내용의 1단계 재정분권과 중앙정부 권한을 대폭 지방자치단체로 이양하는 내용의 1차 지방일괄이양법 제정을 주도했다. 이듬해 위원장 직무대행과 위원장을 거쳐 2020년 1월 임기 2년의 2기 자치분권위원장으로 재위촉됐다.

김 위원장은 21일 정부서울청사에서 가진 세계일보와 인터뷰에서 “지방자치법 전부개정에 따른 후속 법안으로 국회에 제출된 중앙지방협력회의법과 주민참여 3법(주민조례발안법·주민소환법·주민투표법), 고향사랑기부금법 등 후속 법안 통과에 최선을 다하겠다”고 말했다. 김 위원장은 “이들 법안은 2018년 개헌 논의 때 헌법 1조 3항에 넣으려던 ‘대한민국은 지방분권 국가’의 연장선에 있는 것”이라며 “내년 1월 13일 지방자치법과 이들 법안이 동시에 시행돼야 명실상부한 주민주권을 구현하고 중앙·지방정부가 동반자 관계로 국정을 운영하는 본격적인 자치분권 2.0 시대를 열 수 있다”고 강조했다.

김 위원장은 자치분권의 의미에 대해 “호미로 막을 수 있는 구멍을 트랙터를 동원할 때 효율성과 대응 속도 측면에서 차이가 나듯이 지방이 잘할 수 있는 것은 지방에 맡기고, 시·도가 못 하는 것은 국가가 해야 한다는 것”이라고 설명했다. 이어 “특히 중앙지방협력회의는 ‘제2의 국무회의’ 같은 것으로 대통령과 각 단체장들이 머리를 맞대고 중요한 지방정책을 논의하는 틀”이라며 “남은 임기 동안 1차 중앙지방협력회의가 열리는 것을 보는 게 마지막 바람”이라고 말했다. 다음은 김 위원장과의 일문일답.

―7월부터 자치경찰제가 시행된다. 자치경찰 출범의 의미 및 개선점은.

“자치경찰제는 1991년 지방자치제 실시와 함께 30년간 논의가 이뤄진 ‘자치분권의 핵심 제도’다. 그간의 치안서비스가 중앙정부와 경찰청의 획일적인 계획과 지시로 제공됐다면 앞으로는 시·도자치경찰위원회에서 수립한 자치경찰 목표와 계획에 따라 각 지역 특성에 맞는 방향의 주민밀착형 치안서비스가 제공된다. 생활·안전, 여성·청소년, 교통 분야의 경우 지휘감독권이 달라진다는 것만으로도 경찰 사회에 상당한 변화를 일으킨다고 본다. 처음 도입되는 제도인 만큼 첫 발을 내딛는 게 중요하다. 일반행정과 치안행정의 상호 이해가 선행돼야 하고, 지자체와 지방의회, 경찰, 주민 등 모든 공동체가 서로 이해하고 협력해 나가야 한다. ‘60대, 경찰 출신, 남성’ 위주여서 사회적 약자나 인권 보호 기능을 제대로 수행하지 못할 것이라는 비판도 잘 알고 있다. 현재 7명의 자치경찰위원 중 지방의회와 위원추천위가 2명씩 추천하고 있는데, 이들 중 1명은 반드시 여성 또는 인권 전문가가 포함되도록 제도 개선이 이뤄질 필요가 있다.”

―내년 1월 시행되는 전부개정 지방자치법의 핵심 내용 및 달라지는 점은.

“한마디로 지방자치 주체가 주민이 된다. 주민참여 연령이 18세로 낮아져 주민조례를 직접 발의하거나 주민감사 청구에 참여할 수 있다. 지방의회의 인사권 확보 및 정책지원 전문인력 강화로 지방의회의 활성화가 기대된다. 지방행정 역시 특례시, 특별지방자치단체, 기관 구성의 다양화 등으로 지방 특성과 시대 변화에 맞게 능동적으로 대처할 수 있다. 무엇보다 중앙과 지방의 관계가 크게 변화한다. 그간 지자체는 지역주민이 참여하는 정부라기보다 중앙정부가 시키는 역할을 잘 수행하는 단체라고 역할을 한정해온 측면이 있다. 그러나 이제는 지자체가 지방정부의 위상을 갖게 되었으며, 중앙·지방정부는 국정운영의 동반자 관계로 협력해 나갈 것이다.”

―특별지자체의 개념 및 중앙정부 차원의 재정지원은.

“특별지자체는 기존의 행정체제를 유지한 채 각 지자체 간 협의와 협약, 연합, 통합 등의 형태로 새로운 기능과 권한을 갖는 체제를 말한다. 이달 초 행정안전부로부터 합동추진단 구성·운영 승인을 받은 ‘동남권 특별지자체’(부산·울산·경남)와 ‘해오름 동맹’(울산·경주·포항), ‘지리산권관광개발조합’(남원·장수·구례·곡성·산청·하동·함양) 등 다양한 형태의 특별지자체 협력 방안이 논의되고 있다. 이에 정부는 자치분권위와 국가균형발전위원회가 주관하고 국토교통부·기획재정부·산업통상자원부·행안부 등이 참여하는 ‘메가시티 지원 범부처 TF(태스크포스)’를 설치, 운영 중이다. 지원 방향은 크게 세 가지다. 첫째 이들 특별지자체에 어떤 권한을 줄 것인가, 둘째 어떤 사업을 맡길 것이냐, 셋째 재원은 어디까지 지원할 것이냐이다. 특히 균형발전위가 공모 중인 초광역 협력사업처럼 지역·사안에 따라 지역균형 뉴딜 사업 또한 시·군·구, 시·도를 뛰어넘는 초광역 사업이 있어야 한다고 본다. 지방의 창의성과 추진력을 토대로 지역 상황에 적합한 대안이 제시되면 적극 지원할 예정이다. 오는 10월 말쯤 구체적인 지원방안이 나온다.”

―주민참여 3법과 중앙지방협력회의법, 기관 구성 형태 다양화법 등 지방자치법 전부개정에 따른 부수법안 제·개정을 추진하고 있다. 이들 법안은 왜 필요한가.

“우리의 지방자치가 다른 나라와 다른 게 우리는 지자체 통제권을 중앙정부가 갖고 있다. 이번 지방자치법 전면개정은 중앙의 불필요한 간섭과 규제를 걷어내는 대신 주민에 의한 ‘건전한 통제’는 강화하자는 것이다. 미국 로스앤젤레스(LA)의 경우 시민 발의 조례를 통해 시장이든, 시의원이든, 회계감사관이든 선출직 공직자는 3선 이상 연임할 수 없도록 했다. 기관 구성 다양화도 마찬가지다. 단체장을 직접 선출하지 않고 지방의원들 중에서 호선하거나 행정전문가를 영입하는 지자체가 나타날 수 있다. 내년 2, 3곳에서 시범적으로 시행되면 그 파급효과는 상당하다. 정치 지형이나 지역 여건이 제각각인데 상당히 좋은 방향의 지방자치 실험이 되지 않을까 기대하고 있다.”

―자치분권의 핵심인 재정분권을 위해 위원회가 노력하고 있는 부분은 무엇인지.

“자치분권위원회에서는 1단계에 이어 2단계 재정분권 추진을 위해 ‘범정부 2단계 재정분권 TF’를 통해 논의를 진행해 지방의 실질적인 재정자립을 위한 지방세수 확충, 중앙·지방이 상호 협력하는 포용복지사회 실현을 위한 기능 이양, 교육·지방재정의 연계·협력 강화 등 자치단체의 재정 자율성과 책임성을 높일 수 있는 다양한 방안을 국무조정실에 제출했다. 재정분권 추진일정에 따라 늦어도 9월 안으로 관계법률이 통과될 경우 2022년엔 국세와 지방세 비율이 7:3에 근접한 2단계 재정분권이 이뤄질 것으로 본다.”

―자치분권과 균형발전이라는 국정과제는 사실 모순되는 측면이 많다. ‘고르게 발전하는 지역’은 가능한가.

“자치분권과 균형발전에 대해서는 ‘긴장관계’ ‘보완관계’ ‘전략적 조화’ 세 가지 관점이 존재하는데, 분권과 균형은 전략적 조화의 관점으로 바라봐야 시너지 효과를 거둘 수 있다. 중앙집권형 균형발전에서 자치분권형 균형발전으로의 관점 전환이 필요한 시점이다. 자치분권 정책의 추진으로 인해 지역 간 불균형을 더 악화시켜서는 안 되며, 균형발전을 추구한다는 이유로 자치분권을 미뤄서도 안 된다. 중앙과 지방은 동반자 관계를 더욱 공고히 하며, 지역 주민들의 역량 강화 등을 통하여 주민자치가 활성화될 때야 비로소 자치분권과 균형발전을 동시에 달성할 수 있는 시작점이 될 것이다. 저출산·고령화 문제를 해결할 수 있는 현실적·실질적 방안도 분권과 균형의 조화이다. 자치분권이 주민이 주인되고 중앙 권한을 지방과 나누어서 스스로 책임도 지면서 자생적 발전을 추구하는 것이라면, 균형발전은 지역 간 고른 발전으로 지방과 국가 경쟁력을 높이게 됨으로써 인구 감소를 저지할 수 있는 대안이라고 생각한다. 자치분권위는 그간 추진해 온 특별지자체 제도 활성화, 재정기반 강화, 자치단체 간 연계·협력 제도 활성화, 지역공동체 활성화 등의 자치분권 과제들을 잘 마무리해 ‘자치분권 2.0 시대’가 성공적으로 안착될 수 있도록 최선을 다하겠다.”

대담=박연직 사회2부장, 정리=송민섭 기자 [e-mail]

김순은 자치분권위원장은… ●1955년생(강원 춘천시) ●춘천고, 서울대 법학과 ●서울대 행정학대학원 석사, 미국 켄트주립대 정치행정학 박사 ●동의대 교수 ●영국 케임브리지대·런던정치경제대학 객원교수 ●한국지방자치학회·한국지방정부학회 회장 ●일본 게이오대·리쓰메이칸대 특임교수 ●서울대 행정대학원 교수 ●자치분권위원회 부위원장·위원장(2019년 5월∼)