국가제도의 가장 중요한 두 요소 / 어떤 것이 먼저 인지 오랜 논쟁 / 산업화 대 민주화 이분법 아닌 / 상호존중·포용할 때 도약 가능

최근 세계적으로 권위 있는 학술지인 ‘거버넌스’에 실린 ‘국가 먼저, 그다음에 민주주의’라는 제목의 논문은 민주주의와 국가능력에 대한 오랜 논쟁을 다시금 환기시켜 준다. 이 논문에서 소개하듯 오늘날 많은 사회과학자가 나라가 발전하려면 그것을 뒷받침하기 위한 국가제도가 구비돼 있어야 한다는 것에 동의한다. 국가제도의 가장 중요한 두 요소로 ‘국가능력’과 ‘민주주의’를 꼽는 점에서도 이견이 없다. 다만, 이견이 좁혀지지 않는 대목이 있다. 양자 간에 어떤 요소가 먼저 제도화돼야 하는가, 즉 ‘선후’의 문제다.

일부 학자는 “국가능력이 먼저 갖춰져야 한다”고 주장해 왔다. 나라가 발전하려면 공공재에 대한 무임승차를 포함해 구성원이 집합행동을 하지 못하도록 하기 위한 국가의 권력행사 기능이 필요하다. 그래서 국민 개개인의 행동을 모니터링하고 국가정책에 순응하도록 할 수 있는 전 영토에 걸친 행정능력인 ‘집행권력’을 민주주의에 앞서 갖춰야 한다. 반세기 전 ‘문명의 충돌’ 저자인 새뮤얼 헌팅턴 교수가 주장했듯이, 이러한 제도적 여건이 갖춰지지 않은 상태에서 민주화부터 먼저 앞서가는 경우 그 나라의 발전에 어려움이 따른다.

정용덕 서울대 명예교수 행정학

다른 일부 학자는 반대로 “민주주의가 선행돼야 한다”고 주장한다. 민주화가 이뤄지지 않은 상태에서 국가능력만 키우면 권력 남용은 필연적이라고 본다. 견제되지 않는 국가의 권력행사로 인해 풍부한 자원에도 소위 ‘착취국가’로 전락한 사례를 남미와 아시아에서 찾아보기란 어렵지 않다. 설혹 경제성장이 이뤄지는 경우에도 민주주의는 오히려 더 후퇴하는 경우도 적지 않다. 삼권분립, 주기적인 선거, 언론과 결사의 보장 등 국가권력의 견제에 필요한 민주주의 제도화가 선행돼야 하는 이유다.

그런데 이런 식의 ‘선후’ 논쟁에는 이분법적 단순화의 문제가 있다. 하나가 앞서 제도화되고 난 다음 비로소 다른 하나가 이어진다는 식이다. 그러나 실제 사회현상이 이처럼 이분법적으로 전개되는 것은 아니다. 두 요인 간에 의미 있는 비중 차이는 있을지언정 대개 혼재돼 있게 마련이다.

오늘날 많은 국내외 사회과학자들은 국가능력이 우선 제도화되고 난 다음 민주주의도 이뤄진 대표적인 나라로 한국을 꼽는다. 여러 역사적인 요인, 그리고 현대사에서는 ‘6·25전쟁’과 그 후 이어진 남북한 경쟁이 주요인이 됐다. 이러한 요인에 의해 강력한 행정능력을 갖추게 된 국가가 경제성장 정책을 효과적으로 수행할 수 있었고, 경제성장이 어느 정도 수준에 도달했던 1980년대 말에 이르러 민주화도 이뤄질 수 있었다는 것이다.

그러나 이처럼 빠른 경제성장이 국가권력을 견제하는 능력이 없는 상태에서 이루어졌다고 할 수 있을지 의문이다. 물론 시대에 따라 견제능력에 부침은 있었다. 그러나 한국에서 민주주의가 가장 억압됐던 15년(유신∼5공)조차도 권력을 얼마간 견제하는 민주주의의 저력은 이어졌다. 이 저력이 국가권력의 행사자로 하여금 사익보다 국익을 더 챙기도록 만드는 제어장치로 기능했고, 한국형 ‘발전국가’도 제도화될 수 있었다. 이러한 민주주의의 저력은 100년 전 ‘3·1독립운동’에 그 뿌리가 닿아 있다.

그렇다면 세계인이 인정하는 오늘의 한국 발전은 이른바 ‘산업화 세력’과 ‘민주화 세력’ 가운데 어느 하나가 아닌, 두 세력 모두가 있었기에 가능했던 것으로 보아야 한다. 지금도 한국의 국정운영은 독일과 일본보다는 프랑스형에 더 가깝다.

세계적인 트렌드 때문인지 한국 사회가 점점 더 이념적 극단화로 치닫는 듯한 요즘이다. 정략적으로 이득이 되기 때문인지 정치인이 극단적인 지지자를 더 자극하고 부추기는 모습도 볼 수 있다. ‘국가능력 대 민주주의’ 혹은 ‘산업화 대 민주화’ 간의 이분법이 아닌 상호 존중과 포용이 가능해질 때 한국이 프랑스를 넘어설 수 있을 것이다.

정용덕 서울대 명예교수 행정학