남북 군비 통제·진전이 전제조건 / 한·미 동맹 등 복잡한 이슈 관련돼 / 국내 이견·갈등 유발할 소지 높아 / 합의없이 추진땐 사상누각 우려

5월 26일 문재인 대통령과 김정은 국무위원장의 제2차 남북정상회담에서 북한이 체제 안전보장을 최우선 과제로 요구하면서 한반도 평화체제 수립이 중요한 이슈로 부각됐다. 한반도 평화체제와 관련된 기존 합의는 2005년 9·19 공동성명과 2007년 남북정상회담의 10·4 선언에서 이뤄진 바가 있다. 남북한 및 주변국이 한반도 평화체제에 대해 공감하면서도 실현되지 않은 이유는 ‘평화체제’를 보는 시각이 달랐기 때문이다.

북한은 한반도 평화의 최대 장애 요인으로 한국과 미국의 대북 적대시 정책을 들면서 한·미동맹, 주한미군, 한·미 연합훈련 등을 거론해 왔다. 북한은 이의 연장선상에서 북·미 평화협정을 평화체제 수립의 주요 요소로 주장했다. 이에 반해 미국은 평화라는 원칙에는 공감 하면서도 정작 평화체제에 대한 깊은 논의나 이해가 이뤄지지 않았던 것이다. 그 이유는 당시의 비핵화 협상은 동결 대 보장, 즉 안보와 경제를 교환하는 방식으로 추진됐지 안보 대 안보로 체제를 보장하려는 생각은 적었기 때문이다. 또한 2007년을 보더라도 평화체제는 비핵화 결과로 이어지는 성과물로 보는 경향이 지배적이었기에 평화체제 논의는 현실성을 가질 수 없었다.

진창수 세종연구소 수석연구위원

이번 북·미 정상회담의 비핵화 협상은 비핵화와 경제보상 방식이 맞교환되기보다 미국이 주장하는 ‘완전한 비핵화’와 북한의 요구사항인 ‘체제보장’을 안보 대 안보로 교환하는 방식으로 추진될 것이라는 점에서 이전보다 변화된 특징을 보이고 있다. 북한이 북·미 적대관계에서 핵 개발의 동기를 찾았기에 북·미 적대관계 청산을 통해 핵보유 동기를 해소해야 한다는 것이다. 판문점 선언에서 올해 종전을 선언하고 정전협정을 평화협정으로 전환하기 위해 3자 또는 4자 회담을 추진하기로 한 것도 비핵화 수순에 상응하는 체제 안전보장 조치를 마련하는 동시행동 조치의 일환으로 볼 수 있다.

문제는 북한이 제시한 체제 안전보장에 미국과 관련국이 같은 개념을 가지고 있느냐에 있다. 마이크 폼페오 미 국무장관의 제안을 보면 미국은 아직도 경제적인 입장에 치우친 면이 있고, 북한은 군사적인 위협 해소를 주장하면서도 김정은의 체제 유지에 주안점을 두고 있다. 북·미의 두 입장이 타협하고 정착하기 위해서는 비핵화 프로세스, 평화체제 프로세스, 남북한의 군사적 신뢰 구축 조치, 주변국의 북한 외교안보 보장에 대한 합의와 신뢰를 바탕으로 동시 병행적으로 추진할 수밖에 없다. 북한의 비핵화 의지가 완벽하게 담보되지 않고 북핵 위협이 존재하는 상황 하에서 ‘선평화협정·후비핵화’는 공감대를 얻기 힘들고, 반대로 1994년 제네바 합의 이후 추진이 어려웠던 ‘선비핵화·후평화협정’ 역시 현실적으로 한계를 갖는 것이 사실이다.

이에 북한의 체제 안전보장을 위한 평화체제의 구축과정은 협의→ 협상→ 협정으로 이어지는 평화 정착의 제도화 과정으로 이해될 수 있다. 이러한 단계에 상응하게 비핵화의 진전이 이뤄져야 하는 것은 말할 것도 없다. 협의 단계에서는 한반도 평화체제 구성을 위한 대화의 장이 확립돼 상호 간의 관심사와 주요 쟁점에 대한 의견이 교환되는 단계이다. 이 경우 비핵화는 동결에 해당된다고 볼 수 있다. 이후 구체적인 평화체제 관련 의제가 협상으로 이어진다면 비핵화는 검증, 핵물질의 이전 단계로 들어간다고 상정할 수 있다. 마지막 협정단계는 불가역적인 비핵화가 제도화되는 과정을 고려할 수 있다. 비핵화 과정이 진행되면서 남북한 신뢰 구축은 ‘선 평화정착, 후 평화협정’의 수준이 될 수밖에 없다.

결국 평화체제는 남북한 군비통제의 상당한 진전을 전제조건으로 해야 한다. 이러한 평화체제의 추진 과정은 전쟁 책임, 불가침, 군비통제, 평화관리, 한·미동맹, 유엔사 지위 등 여러 가지 복잡한 이슈가 관련돼 한국 내부의 이견과 갈등을 유발할 소지가 높다. 따라서 북한이 제시한 체제 안전보장과 비핵화를 동시에 진전시키기 위해서는 우리 내부에서 먼저 평화체제의 내용, 이행 방법, 시기에 대해 최소한의 합의를 이루는 것이 중요하다. 비핵화 노력과 함께 한반도 평화체제 논의를 유관국과 하는 것도 중요하지만 국내적인 합의 없이 추진하는 것은 사상누각에 불과할 수 있다.

진창수 세종연구소 수석연구위원