우리나라는 전 세계가 부러워하는 경제기적을 이뤘다. 정부가 경제성장을 책임지는 발전주의 국가 모델이 큰 기여를 했다. 정부는 일사불란하게 경제성장과 지역개발을 이끌었고 기업마저 통제했다. 은행대출을 비롯한 자원배분에도 정부가 개입했으며, 노사관계도 정부의 관리 아래 있었다. 지방행정에도 이런 상황이 반영됐다. 대통령이 임명한 서울특별시장은 그야말로 중앙정부와 한몸이 돼 도시를 운영했다. 서울의 터널 뚫는 일, 고가차도 만드는 일까지 대통령의 지침을 받아 진행됐다. 중앙집권은 효율, 지방자치는 비효율이라는 식이었다. 이 때문에 주민들이 자기 동네 시장이나 구청장을 뽑는 일은 30년 넘게 미뤄졌다.

1995년이 돼서야 지방자치단체장 선거가 실시됐다. 지방자치의 부활은 단순히 민주화의 성과만은 아니다. 행정에 대한 시대적 요청이 달라졌기 때문이다. 통제의 시대에서 생활의 시대, 참여의 시대에 들어선 것이다. 거대한 간선도로나 도시기반 시설을 짓는 데 몰두하던 시대에서 주민의 다양한 생활 욕구를 충족시키는 것이 지방정부의 역할이 됐다. 

김수현 서울연구원 원장

청계천 고가도로 철거와 수많은 동네공원은 지방자치가 아니었다면 한참 미뤄졌을 일이다. 이제 각 도시는 더 나은 기업을 유치하기 위해 경쟁하고 있으며, 지역의 특성을 살리고 알리는 데 바빠졌다. 물론 지방자치에도 부작용은 있다. 대표적인 것이 기피시설 떠밀기, 과잉 중복 시설투자와 그에 따른 부채 확대 등이다. 표를 의식한 이른바 표퓰리즘도 대한 걱정도 있다. 그럼에도 지방자치의 효과는 부작용보다 훨씬 크다. 하지만 중앙정부가 바라보는 지방자치 제도와 관행은 여전히 구시대적이다. 60%의 국가재정이 지방정부에서 집행되고 있지만, 지방정부의 수입은 20%에 불과하다. 보편적 보육, 기초연금 도입 등으로 복지국가 초입에 들어섰다고 자랑하고 있지만, 일선에서 복지서비스를 책임지고 있는 지방정부는 재정부족에 허덕인다. 정부와 정치권은 복지프로그램 도입으로 생색내지만, 지방정부는 그만큼 부담을 떠맡았다.

중앙정부의 마인드는 아직도 중앙집권은 효율, 지방자치는 비효율이라는 30년 전 인식에 머물러 있는 듯하다. 개발주의 시대, 중앙집권 시대의 행정·재정과 복지국가 시대, 지방자치 시대의 그것은 본질적으로 다르며 또한 달라야 한다. 분권과 자치 요구는 바뀐 시대, 무엇보다 저성장 시대를 헤쳐 나가기 위한 지방정부의 절박한 요청이다. 박근혜정부도 창조경제에서 우리 경제의 활로를 찾으려는 중이다. 창조경제의 핵심은 다양성과 창의성이다. 행정 자체가 중앙집권적, 획일적인 상황에서 창의적 도시는 불가능하다. 중앙정부가 정해준 국고보조 사업을 충당하기에도 재정이 모자라 쩔쩔 매고, 다양한 인재를 공무원으로 채용하고 조직을 다원화할 수 없는데 창조도시는 어떻게 만들 것인가. 그런 점에서 서울시가 얼마 전 각 구청에 재정을 대폭 나눠주고, 권한 이양을 본격 논의하기 시작한 것은 의미 있다. 중앙정부에 요구하기에 지친 서울시가 먼저 실천하기 시작한 것이다. 이제 통 큰 자치, 분권으로 중앙정부가 화답할 차례다.

김수현 서울연구원 원장