1995년 민선 자치단체장이 선출되면서 본격적인 지방자치 시대가 막이 오른 지 17년째. 외연은 그럴듯해졌지만 그 실체를 들여다보면 여전히 ‘무늬만 지방자치’라는 지적이 많다. 지역에서 ‘스스로 다스릴 수 있는(自治)’ 예산의 한계로 재정의 상당 부분을 국가에 의존하고 있어서다. 지난해 4월 전국 지방자치단체의 출연금으로 한국지방세연구원이 출범한 것도 같은 이유다. 진정한 지방자치 실현의 선결 조건인 ‘재정 자립’을 위해 만들어진 한국지방세연구원은 중앙 정부가 아닌 지방의 관점에서 지방재정 문제를 전문적으로 연구하는 최초의 연구기관이다.

초대 원장을 맡은 강병규(58·사진) 원장은 “지방재정의 문제는 그동안 많은 이들의 무관심 영역에 놓여 있었다”며 “지방재정과 지방세제에 관해서 전문적으로 연구하는 기관이 만들어졌다는 것만으로도 지방자치 발전의 큰 성과”라고 평가했다. 지난 8월 행정안전부 제2차관을 끝으로 32년간의 공직생활을 마감할 때까지 지방행정 분야의 ‘달인’으로 평가받은 강 원장은 “지자체가 자체 재원을 확충하면서 동시에 건전하고 효율적으로 재정을 운용할 수 있도록 하려면 교부세 개혁, 지자체 파산제도 도입, 세입·세출 우수 지자체에 획기적인 인센티브 제공 등이 필요하다”고 제안했다.

ㅡ지방 재정 여건이 어려운 원인이 어디에 있다고 보나.

“가장 근본적인 원인은 늘어난 지자체의 지출만큼 자체수입이 들어오지 않은 데 있다. 지방자치 이후 국가의 총 지출 가운데서 지방비가 차지하는 비율은 점점 증가했다. 여기에 저출산과 고령화 등으로 행정수요가 늘면서 중앙에서 결정한 뒤 자치단체가 집행하는 사업도 많아졌다. 이를테면 기초생활보장, 기초노령연금, 영유아보육 등이 그런 경우다. 이렇다 보니 현재 국가와 지방이 집행하는 돈의 비율은 4대 6 수준으로 지방 지출이 국가보다 더 많은 상황이다. 하지만 지방재정 수입의 근간을 이루는 지방세의 비중은 20% 수준에 불과해 지자체가 국가에서 돈을 타다 쓸 수밖에 없는 구조이고 자율적인 재정운용에 어려움을 겪고 있다.”

ㅡ단체장들이 자체 재원을 확보하기보다 국가에 의존하려는 경향이 있다.

“시장, 군수, 구청장들은 표를 의식해 세금을 올리는 것을 기피한다. 그렇다 보니 새로운 세원을 만들기보다 국가로부터 교부세를 타내는 방법을 찾는 일이 잦다. 전체 세출은 계속 불어나는데 국가가 주는 돈이 점점 늘면 국가에 대한 의존도만 높아질 뿐 자치단체의 재정책임성을 확보하기 어렵다. 올해 지자체의 재정자립도는 52.3%다. 지방자치가 활성화하려면 자체 재원 규모가 커져야 하는데 국가로부터 이전 재원만 증가하면 지방자치의 의미가 없다. 국가에 의존한 채 돈을 쓰는 문제에만 관심 있는 단체장들도 문제지만 자체 재원을 늘릴 수 없는 현행 재정의 ‘구조’를 개선하지 않고서는 근본적인 해결책을 찾기 어렵다.”

ㅡ지자체의 선심성 예산·방만한 예산 운용을 지방재정 위기의 원인으로 보는 지적도 있는데.

“지자체장은 선거에 의해 선출된 이상 어느 정도는 선심성 예산을 쓸 수밖에 없다. 임명직과 달리 선출직이 가진 한계이며 민선 지방자치를 위한 불가피한 비용으로 볼 수도 있다. 물론 최근 지적된 일부 지역의 호화청사 건립 문제나 경제 효과가 의문시되는 각종 축제, 행사 등에 따른 방만한 재정 운용은 비판받아야 한다. 이것이 지방재정 위기의 근본 원인이라고 할 수는 없으나, 지방재정의 자율성 확보와 함께 운용에 대한 관리·감독을 철저히 해야 하는 이유는 된다. 청사 신축 시 투·융자 심사를 의무화한다거나 자치단체장이 예산편성에 전횡을 하지 못하도록 주민참여예산제도를 활성화하는 것들이 그 예다.”

ㅡ복지 예산 확대가 지방 재정위기의 주요 원인이라는 지적에 대해서는 어떻게 생각하나.

“사회복지 분야 지출이 단기간에 너무 빨리 급증하면서 지방재정이 더 어려워졌다. 복지 사업을 국가가 전액 다 지원해주면 좋겠지만 대부분의 복지사업은 국비와 지방비를 매칭하는 국고보조사업 형태로 운영된다. 결국 국가에서 복지예산을 늘리면 지방비 부담도 비례적으로 증가하다 보니 자치단체에서 자율성을 갖고 추진하는 자체 사업이 축소된다. 부산 북구는 전체 예산의 60%가 복지비 예산이라 자체 사업은 40% 내에서 해결해야 하는 실정이다. 게다가 사회복지비용이 증가하면 국비와 지방비가 같은 비율로 늘어나야 하는데, 국비보다 지방비 증가폭이 더 크다 보니 지방재정 운용의 경직성을 더욱 강화하고 있다.”

ㅡ외국에서는 지자체에 대한 파산선고도 가능한데 국내에 이런 제도가 도입될 가능성은.

“미국과 일본에서는 지자체에 대한 파산선고 제도가 운영되고 있다. 대표적인 것이 1995년 미국 캘리포니아의 부유한 지역인 오렌지카운티와 2007년 일본 홋카이도 유바리시의 사례다. 특히 유바리시는 국내의 태백 사례와 비슷한 면이 있다. 탄광도시였던 유바리시가 탄광산업 쇠퇴로 관광 분야 지출을 늘리고 무리하게 투자하는 과정에서 채무가 급증했다. 분식회계 채무액을 숨겨오다 채무누적액이 1년 예산의 8배에 달해 파산선고를 받았다. 오렌지카운티는 부족한 세입을 막고자 카운티 정부가 위험성이 큰 파생상품에 투자했다가 15억달러의 손실을 입으면서 파산선고를 받았다. 현재 우리나라 재정구조는 지방에서 쓰는 돈의 대부분을 중앙에서 지원하고, 지방재정이 어려워지면 교부세가 내려가 파산이 일어나기는 어려운 구조다. 그렇지만 책임정치 구현 등의 측면에서는 파산제도를 도입할 필요성은 있다. 단체장이 해임된 적은 아직 없지만 주민소환제가 있다는 것 자체로도 견제의 역할을 하는 것과 같은 맥락이다.”

ㅡ지자체의 재정위기에 대한 해법을 제시한다면.

“재정을 확충하면서 동시에 건전하게 재정을 운영하기 위한 지자체의 자구노력을 병행하는 ‘투트랙’으로 접근해야 한다. 재정을 확충하려면 자체 재원을 확보하는 게 가장 중요하다. 먼저 비과세·세금 감면을 줄이고 체납된 세금을 징수하는 등 당연히 받아야 할 것들을 거둬들여야 한다. 지난해 지방세수가 49조원가량이었는데 국가 시책에 따라 감면된 액수가 14조원(23%)에 달한다. 국세 감면 규모(14.6%)에 비해 상당히 높은 비율이다. 지방세 비과세·감면을 국세 수준으로 줄이도록 이를 법제화할 필요가 있다. 체납 지방세도 3조원에 달한다. 서울시가 체납자 대여금고를 압류한 것처럼 지자체의 의지만 있으면 얼마든지 받아낼 수 있다. 지방소비세와 지방소득세를 정착시키고 취득세 감소에 따른 지방재원 확보 방안, 새로운 세원 발굴 등에 대한 고민도 반드시 함께해야 한다.”

ㅡ지자체의 자구노력이란 구체적으로 어떤 것이 있나.

“예를 들어 시립·구립도서관 같은 곳에 공무원이 너무 많다. 은퇴한 공무원을 활용하거나 민간위탁을 하면 공무원 숫자도 줄이고 예산도 절감할 수 있다. 총액인건비가 도입된 만큼 공무원 숫자를 늘리기보다 이 돈을 아껴 사업비로 전환하면 그 비용만큼 정부가 지원하는 방안도 생각해 볼 수 있다. 단체장들도 민간기업 CEO의 마인드로 주어진 예산을 쓰는 데 그칠 게 아니라 전남 장흥의 우드랜드나 함평 나비축제와 같이 특화사업으로 수익을 올리고 사람과 기업을 유치하는 데 온 힘을 기울여야 한다.”

ㅡ지방 재정 건전성을 위해 장기적 관점에서 개선할 것이 있다면.

“장기적으로는 교부세 제도를 개혁할 필요가 있다. 지자체의 재정이 어려울수록 교부세가 많이 투입되는데 그러다 보니 열심히 일해서 수입이 늘어난 지자체는 교부금 액수가 도리어 줄어들게 된다. 재정이 어려운 지자체에 교부세의 50%를 지원하고, 나머지 50%는 재정을 잘 운용하고 수익을 내는 곳에 인센티브로 주면 좋겠다. 반면에 엉망으로 관리한 곳에는 페널티를 부여할 수 있도록 중앙정부가 총대를 메야 한다. 이렇게 되면 지자체 차원에서도 알뜰하게 운영할 수 있는 근거와 동기가 생기고 세출 측면의 효율성도 높일 수 있다.”

대담=박찬준 온라인뉴스 부장, 정리=이태영 기자, 사진=김범준 기자

■강병규 한국지방세연구원장 프로필

●1954년 경북 의성 출생 ●고려대 법학과 ●서울대 행정대학원 ●미 캔자스대 정책학 석사 ●성균관대 행정대학원 박사 ●행정고시 21회 ●대통령비서실 행정관 ●행정자치부 감사관·자치행정국장·정책홍보실장·지방행정본부장 ●소청심사위원회 위원장 ●행정안전부 제2차관