[이명박 정부 선진한국의 길] ⑤ 지방분권의 힘
전국 250곳중 215곳 재정자립도 50%도 안돼

세계화 시대에 지방자치단체의 경쟁력은 곧 국가경쟁력과 직결된다. 지자체가 세계 기업을 유치하는 전진 기지, 국제적 사회·문화 행사를 벌이는 주체가 된 것이다. 경기도의 외국기업 유치 활동, 부산 영화제의 성공, 평창 동계올림픽과 여수 세계박람회 유치 활동 등이 대표적이다. 아직은 중앙정부의 지원이 필요하지만, 선진 한국으로 나아가려면 지자체가 국가발전의 ‘동력’이 될 수 있도록 실질적인 지방분권이 이뤄져야 한다는 지적이다. “중국 다롄(大連)의 성공은 글로벌 경제에서 지방분권의 힘을 가장 잘 보여준다”(오마에 겐이치, ‘The Next Global Stage’)는 평가를 받는다.

우리나라에 민선 지방자치제가 도입된 것은 1995년. 하지만 ‘지방분권’과는 사뭇 거리가 멀다. 행정자치부가 지난해 국회에 제출한 자료에 따르면 16개 시도를 포함한 전국 250개 지방자치단체 가운데 13곳은 재정자립도가 10%에 못 미쳤고, 215곳은 50% 미만이었다. 본보가 광역단체 산하 연구원 및 학계 전문가들을 대상으로 조사한 결과 ‘지역균형발전’을 핵심 국정과제로 추진한 노무현 정부의 성적표는 초라했다. 연구원 8명을 포함한 14명의 응답자 전원이 “중앙집권적 형식논리에 집착했다” “분권보다는 분산에 치중했다” “무늬만 분권” 등 참여정부 성과에 불만을 드러냈다. 이들이 새 정부에서 추진해야 할 우선 과제로 꼽은 분권정책은 ▲재정분권(국세 및 지방세 재조정) ▲교육·경찰 자치 ▲특별지방행정기관 정비 순이었다.

◆지방재정 기반 넓혀야=지자체 경쟁력의 필수조건은 재정자립도를 높이는 것이다. 국가 중심의 재원운용체제를 바꾸지 않고 실시한 지방자치는 근본적으로 중앙 의존형 발전을 벗어날 수 없었다. 지자체의 재원확보 여건은 선진국에 비해 열악하다. 이종규 서울시정연구원 연구원은 “우리나라의 국가재정에서 국세가 차지하는 비중은 80%인 데 반해 지방세는 20%에 불과하다”면서 “선진국은 국세와 지방세가 절반씩 구성되는 것을 감안할 때 국세와 지방세를 조정하는 재정분권을 반드시 실시해야 한다”고 주장했다.

재정을 확충하는 다양한 방안이 제시됐다. 광역자치단체는 국세인 부가가치세의 일부를 세원으로 하는 ‘지방소비세’를 신설하고, 기초자치단체는 국세인 소득세(근로, 사업, 이자·배당 등)의 일부를 세원으로 하는 ‘지방소득세’를 도입해야 한다(강성권 부산발전연구원 연구위원, 송상훈 경기개발연구원 연구위원)는 주장이다. 지방세(도세, 시·군세)의 특별자치도세 전환, 세율조정권 및 감면결정권 이양, 체납자 명단공개 등을 통해 자주 재정권을 확보한 제주특별자치도의 재정분권 방식을 검토해야 한다(오창균 대구경북연구원 실장)는 의견도 나왔다. 육동일 대전발전연구원장은 “지방소비세, 지방소득세 도입과 자치과세권 보장을 통해 국세와 지방세의 비율을 65% 대 35%로 조정할 필요가 있다”고 말했다.


하지만 지방분권 목소리를 높인 참여정부에서도 재정분권이 제자리 걸음을 면치 못한 건 국세·지방세 조정에 대한 반대여론이 만만치 않기 때문이다. 지방세를 확대하면 세수가 많은 지자체와 세수가 적은 지자체 간 양극화가 더욱 심화될 것(김주원 강원발전연구원 연구위원, 임승빈 경실련 지방자치위원장, 안완기 전북발전연구원 팀장)이란 우려에서다. 이를 위해 세목 조정이나 지방세 도입을 추진한다 해도 세수가 적은 지자체에 대한 지원은 한시적으로 보장돼야 한다는 지적이다. 문환규 광주발전연구원 실장은 “국세 일부와 지방세를 공동세로 만들어 재정자립도가 낮은 지자체에 지방교부세로 지원하는 것이 바람직하다”고 제안했다.

◆주민밀착형 권한 넘겨야=오철호 숭실대 교수는 “지역주민이 원하는 서비스부터 지방분권의 어젠다로 삼아야 한다”고 강조했다. 주민생활과 가장 밀접한 행정 분야는 치안과 교육이다. 자치경찰제, 교육자치제 도입이 요구되는 이유다. 자치경찰은 관광·교통·환경 등 지역특성을 감안해 주민밀착형 치안서비스를 제공하기 위한 것이다. 임 위원장은 “지역사회에는 잡범들이 많으나 순환 보직으로 지역경찰이 관련 정보를 제대로 파악하기 쉽지 않다”며 “경찰의 기능이 감시에서 안전서비스로 전환되는 시대적 변화를 반영, 자치경찰제를 시행해야 한다”고 말했다.

교육자치는 초·중등교육 행정과 일반행정의 통합·연계, 교육감 및 교육위원에 대한 주민 직선제 도입, 교육재정의 자주권 강화 등을 통해 학생 특성을 고려한 맞춤형 교육을 실시하기 위한 것이다. 대통령직인수위가 교육자치에 대한 의지를 밝힌 만큼 집권 초기 다른 권한 이양과 함께 지방분권의 큰 그림이 그려져야 한다는 주문이다.

행정분권의 핵심으로는 특별지방행정기관 정비가 지적된다. 강 연구위원은 “식품의약청, 환경청, 국토관리청, 중소기업청, 해양수산청, 지방노동청 등 6개 분야의 행정기관을 지방으로 이양해야 한다”고 주장했다. 제주특별자치도는 지난해 7월 7개 특별지방행정기관의 기능을 이양받았다.

자치입법권 강화도 요구된다. ‘지방자치단체는 법령의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다’는 조문을 ‘법률의 범위 내에서 제정할 수 있다’로 개정해 지방 정부의 조례제정권을 확대해야 한다는 게 전문가들의 판단이다. 도시계획, 택지개발, 상수도보호 규제 등 중앙정부의 각종 규제 권한도 이양 대상으로 꼽히지만, 난개발 우려가 적잖은 만큼 최소한의 견제 장치가 함께 논의돼야 할 것으로 보인다.

이슈팀=황정미 팀장, 남상훈·양원보 기자

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