‘다수의 힘으로 통제’ 구시대적 발상 안돼
청와대, 국정 조율하는 ‘컨트롤타워’ 돼야

김대중 대통령이 이회창 한나라당 총재와 사이가 좋았다면, 노무현 대통령이 박근혜 한나라당 대표와 사이가 좋았다면 지난 10년간 한국 정치는 얼마나 달라졌을까. 대통령학을 연구해온 함성득 교수(고려대 정치외교학과)는 “좀 더 나은 정치적 성과를 이뤘을 것”이라고 말한다. 이명박 정부가 만들어가야 할 새로운 청와대와 국회 간 협치 모델은 과거의 실패와 정치적 환경의 변화에 근거한다. 10년간 정치적 환경은 급변했다. 더 이상 대통령이 당 총재를 겸하는 ‘제왕적 대통령’을 용납하지 않고, ‘거수기 여당’을 기대할 수 없으며, 정책을 입법화하려면 야당의 협조를 구해야 한다.

정반합의 변증법 논리처럼 김영삼·김대중 정부까지 이어진 제왕적 대통령 체제(정·正)는 노무현 정부의 당정분리 등 대통령 리더십의 도전(반·反)을 가져왔고 이제 이명박 정부는 대통령과 정부의 통치력을 키우는 방향으로 합(合)의 모델을 찾아야 한다.

◆설득의 통치모델 필요=전문가들은 설득의 리더십이 필요한 시점이라고 강조한다. 당내 민주주의가 도입되고 정당의 힘이 커지면서 대통령이 정부 여당을 마음대로 주무를 수 없고, 야당을 마냥 무시할 수도 없다. 자신의 통치철학과 주요 정책을 집행하려면 때로는 여당을, 때로는 야당을 설득해야 한다. “미국 대통령 학자들의 말처럼 권력은 설득의 힘에서 나오는 시대가 된 것”(윤여준 전 의원)이다.

모든 일이 그렇듯 첫 단추가 중요하다. 역사상 첫 정권교체를 이룬 김대중 정부가 취임 후 시작한 일은 한나라당 의원 영입을 통한 국회 다수의석 만들기였다. 대통령, 정부의 통치력을 키우려면 여당을 국회 다수당으로 만들어야 한다는 ‘힘의 논리’ ‘규모의 정치’가 지배했다. 하지만 이런 정치는 오히려 야당의 극한 반발을 가져와 국회 파행, 통치력의 약화를 초래했다.

김 대통령과 당시 이회창 한나라당 총재 관계는 ‘국정 파트너십’과 거리가 멀었다. 김 대통령은 사석에서 “야당 총재를 잘못 만나 제대로 정책을 추진할 수가 없다. 대선에서 이미 승패가 끝났는데 이회창 총재는 나를 적수로 생각하고 있다”고 불평을 토로했다.(김중권 전 청와대 비서실장)

이 총재 측 입장은 정반대다. “한나라당 전당대회에서 이 총재가 선출된 당일 측근인 서상목 의원이 출국금지되면서 ‘세풍’이 시작됐다. 집권 세력이 오히려 이 총재를 ‘적수’로 생각하고 죽이기에 나선 것이다.”(윤 전 의원) 김대중 정부에서 청와대와 이 총재 간 간간이 물밑 대화가 오가긴 했으나 대야 협상을 중시하는 ‘비둘기파’보다는 힘의 논리를 믿는 ‘매파’가 득세했던 시절이었다.

노무현 정부는 ‘정치 실험’으로 시작했다. 국회보다는 당원, 국민과의 직접 소통에 무게를 실었다. 당정분리 원칙에 따라 청와대와 여당 관계가 겉돌았고 정무 기능 축소는 야당과의 정치적 대화 채널을 봉쇄했다. 집권 기간 대부분 40% 미만에 그친 노 대통령 국정 운영에 대한 지지율은 당원, 국민과의 직접 대화가 대통령의 통치력을 보완해주지 못했음을 보여준다.

◆대화 채널 상설화해야=이명박 정부가 통치력을 키우려면 ‘다수의 힘으로 국회를 통제하겠다’는 구시대적 발상은 물론 ‘청와대 따로, 국회 따로’식의 칸막이 조직 논리도 접어야 한다. 양 축은 대통령(청와대)과 여당의 관계, 대통령(청와대)과 야당의 관계 변화다.

노태우 정부 시절 정무수석, 김대중 정부 시절 청와대 비서실장과 민주당 대표를 지낸 김중권 전 실장은 ▲당정분리를 당정일치로 복원 ▲정치·정책 조율 위한 각급 회의체 복원 ▲정당 대표 회동 정례화 ▲야당과의 비공개 대화 채널 복원을 제안했다. 그는 “과거처럼 당 총재로 환원할 수는 없지만 대통령이 여당의 실질적 협력을 얻을 수 있도록 당정일치 시스템이 만들어져야 한다”고 말했다. 장훈 중앙대 교수도 “당정이 제도적으로 분리돼 있으나 지속적 협의 채널이 가동되는 미국형 모델을 따라야 한다”고 말했다.

청와대 정무 기능 강화(정무장관 부활, 입법협력비서관 신설 등)는 안정적인 여당, 야당과의 대화를 겨냥한 것이다. 한미 자유무역협정(FTA) 체결과 같은 주요 국정 현안에 대해서는 대통령과 정당 대표의 회동이 필요하다. 정파를 초월한 만남 자체가 ‘정치의 윤활유’가 되고 국익 차원의 합의가 이뤄질 경우 국민 통합에 기여할 수 있다.

전문가들은 대통령·정부의 통치력 강화 차원에서 대통령 중임제와 대통령과 국회의원 선출 주기를 맞추는 개헌이 필요하다고 제언했다. 이현출 국회 입법조사처 팀장은 “대통령과 국회의원 선출 주기를 맞추면 대통령 소속 정당과 국회 다수당이 다른 분점정부가 나올 가능성이 작아져 통치력 강화에 도움이 될 수 있다”고 말했다. 하지만 이 당선인이 대선 당시 개헌은 국민 동의를 얻어 신중하게 접근해야 한다는 입장을 밝힌 만큼 개헌 논의는 중·장기 어젠다로 미뤄질 공산이 크다.

이슈팀=황정미 팀장, 남상훈·양원보 기자

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