[기고] 다양성의 도시 서울, 미래형 용도지역제 개편에 거는 기대

지난 몇 년간 코로나19로 움츠러들었던 도시가 다시 깨어나고 있다. 위기 속에 기회가 있다고 했던가. 많은 도시가 팬데믹(전염병 대유행)을 계기로, 다방면에서 전례 없는 혁신을 이루기도 했다. 도시마다 산적한 과제는 달라도 도시 공간에 변화가 필요하다는 점은 명확했다. 서울 또한 예외는 아니었다.

지난 3월 서울시는 향후 20년 미래상을 제시하는 ‘2040 서울도시기본계획(안)’을 발표했다. 지난 계획들과 비교해 가장 큰 특징은 원칙, 기준 등 규제 성격이 강했던 도시계획의 개념을 유연한 체계로 전환한 점을 꼽을 수 있겠다. 정량적·일률적 35층 높이 기준을 대신해 유연한 스카이라인 가이드로 조정한다거나, 변화하는 공간 수요에 대응해 미래형 도시관리 체계인 ‘새로운 용도지역제’로 전환을 준비하는 것 등이다.

이창무 한양대 교수·도시공학

용도지역은 업무·상업·주거·여가 등 각종 도시 활동에 대한 공간적 배치와 수요를 결정하는 등 장래 토지 이용과 도시 모습의 목표를 실현하는 기본적 수단이다. 따라서 디지털 대전환 시대의 출발점에서 서울의 미래 모습과 함께 이를 구현하는 기본 수단인 용도지역제의 변화 방향 모색은 시의적절하다.

서울이 지향하는 미래 도시는 어떤 모습일까? 흔히 도시를 혁신의 산실이라 부르는데, 그중 제일 중요한 요소가 사람이다. 인재와 세계인을 불러 모으고 교류를 촉진해 혁신을 이끌어낼 수 있어야 하겠다. 그러기 위해서는 누구든 가보고 싶고 살아보고 싶은 도시, 매력과 활력이 넘치고 즐길 것이 풍부한 도시가 돼야 한다. 이런 도시는 다양한 사람들을 끌어모을 수 있고, 그들의 만남과 교류 속에서 융합적·창조적 혁신의 꽃이 피어날 것이다.

이러한 측면에서 현재 우리의 용도지역제가 도시의 다양성을 담아내기에 적합한가에 대한 근본적 고민을 하지 않을 수 없다. 현 용도지역제는 용도지역별로 도입 가능한 용도, 건폐율 및 용적률 등을 법령으로 정한다. 특히 용도의 경우 인구 1000만 대도시 서울부터 지방 중소도시 할 것 없이 동일 기준 적용으로 도시별 특성에 따른 운영이 어렵다. 각 도시 상황에 맞춰 모습을 변화하려면 현 용도지역제 한계를 극복하는 새로운 도시관리 체계로의 개편이 필요하다.

이번 ‘2040 서울도시기본계획’에서 현행 용도지역제 개편 필요성을 공론화한 ‘비욘드 조닝’(Beyond Zoning)의 도입을 선언한 것이 반가운 이유다. 많은 전문가들이 용도지역제 개편 필요성을 지적하고 국토교통부도 공감하지만, 아직 본격적 논의가 시작되진 못한 듯하다. 지금부터라도 서울시, 국토부, 학계가 함께 심도 있는 논의와 연구를 통해 ‘미래형 용도지역제’로의 개편 방안을 마련하고, 이를 적용할 법제화에 이르기를 희망한다.

2002년 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’이 제정된 지 20년이 지났다. 시대 변화에 대응하고 법률상 한계를 개선하고자 국토계획법의 전면 개정이 요구되는 상황에서 도시계획의 근간인 용도지역제 개편은 향후 20년 도시계획의 패러다임을 전환하는 가장 중요한 이슈가 될 것이다. 도시가 발전하고 혁신하는 과정에서 공공의 역할과 비중은 중차대한 고민이 아닐 수 없다. 미래형 용도지역제로의 개편이 논의에서 그치지 않고 법제화와 실제 적용까지 이르러 다양성의 도시, 미래 서울 실현에 기반이 되길 기대해 본다.

이창무 한양대 교수·도시공학