제구실 못하는 지자체 출산지원금

14개 광역지자체, 220개 기초지자체
최대 3000만원·첫째아까지 확대 불구
출산율 찔끔 증가 후 다시 뒷걸음질
“현금 지원만으론 근본적 대책 안 돼”

정부, 공공기관 지방이전 혁신도시 조성
인구 대거 유입 따라 출생아수도 급증
혁신도시 본궤도 오르면서 변화 줄어
“일자리·교육·의료 등 연계 한계” 지적

577→624→527→430→382→344명.

2014∼2019년 6년간 인천 동구의 연간 출생아 수다. 눈여겨볼 대목은 유일하게 출생아 수가 늘어난 2015년이다. 2015년은 전년도(577명)보다 47명이 증가한 624명이다. 1년 만에 출생아 수가 7.6% 증가했다. 합계출산율도 1.325명으로 인천시 평균(1.216명)보다 높다. 하지만 2015년 반짝 상승 이후 4년간 매년 출생아 수는 10% 이상씩 감소했다. 2017년에는 출생아 수가 430명으로 전년보다 무려 18% 이상 줄었다.

출생아 수가 유일하게 증가한 2015년은 동구의 출산지원금 정책에 변화가 있는 해였다. 그동안 셋째 아이에게만 주던 출산지원금을 첫째 아이(50만원)와 둘째 아이(100만원)까지 확대한 것이다. 출산지원금이 이 같은 출산율에 어떤 영향을 미쳤을까.

한국보건사회연구원(보사연)은 최근 펴낸 ‘2021년 인구변동 모니터링과 정책과제-지역인구 감소를 중심으로’에서 이 물음에 의미 있는 답을 내놓았다.

◆출산지원금 줄 때만 출산율 반짝 증가… 이후 뒷걸음

보사연은 인천 동구의 사례를 들어 출산지원금이 출생아 수에 미친 영향을 분석했다. 동구는 전국 광역시 가운데 인구 규모가 7만명으로 가장 적은 데다 지속적으로 인구가 감소해 출산지원금과 출산율의 상관관계를 연구하는 데 적합한 지방자치단체로 판단됐다. 조사 분석 기간은 출산지원금 지급을 첫째 아이까지 확대하기 직전인 2014년부터 이후 2019년까지 6년간이다.

분석 결과, 동구가 출산지원금을 첫째 아이까지 확대 지급한 2015년 합계출산율의 유의미한 증가분은 0.105명이다. 합계출산율 증가 폭이 클수록 출산지원금이 효과를 봤다고 해석할 수 있다. 0.105명은 2015년 합계출산율(1.325명)의 7.92%에 해당된다. 출산지원금을 늘리자 15∼45세 가임여성의 출산이 7.92% 증가한 셈이다.

하지만 이 같은 출산지원금 효과는 지속되지 못했다. 출산지원금 확대 정책 시행 2년째인 2016년의 합계출산율 증감분은 0.055명으로 떨어졌다. 출산 증가율은 4.64%로, 전년의 7.92%보다 크게 둔화했다. 출산지원금 확대의 영향이 제한적이었던 것으로 보인다. 이듬해인 2017년, 2018년에도 합계출산율 증가 폭은 크지 않았다.

또 출산지원금이 지급된 2015∼2019년 5년간 동구의 출산 증감분은 출산지원금을 주지 않은 서울 성동구와 인천 중구, 경기 수원 등 28개 지역과 비교해 큰 차이가 나지 않았다.

출산지원금 확대 첫해에만 출산율이 반짝 효과를 냈다는 분석이 가능하다. 지원금이 출산에 미치는 영향은 미미했다는 얘기다.

그런데도 전국 지자체는 앞다퉈 출산지원금 액수와 범위를 확대하고 있다. 지난해 감사원의 ‘저출산·고령화 대책 성과분석’ 보고서를 보면 출산지원금 제도가 2001년 전남에서 최초 도입된 후 2019년 17개 광역지자체 중 14개, 226개 기초지자체 중 220개에서 운영되고 있다. 출산지원금은 최대 3000만원까지로 늘고 지급 자녀도 첫째 아이로 확대되고 있다.

전국 지자체의 출산지원금 예산은 2017년 1601억원에서 2018년 2088억원, 2019년 2940억원으로 매년 증가했다. 지원금 증가는 단기 효과밖에 내지 못했다. 전남 해남군의 경우 2012년 출산지원금이 대폭 오르면서 0세 인구수가 전년 대비 300명이 증가한 810명, 출산율도 2.27명으로 전국 1위를 기록했다. 하지만 2015년 이후에는 모두 하락 추세를 보였다.

출산지원금만 ‘받고 튀는’ 이른바 ‘먹튀’ 현상도 나타났다. 해남에서 지원금을 받은 아이의 어머니 중 27.5%는 출산 직전(6개월 내)에 해남에 전입했다. 이후 3년간 지원금을 받은 아이 중 26%, 어머니 중 22%가 해남을 떠났다.

출산지원금이 출산율을 근본적으로 높이지 못한 이유는 출산으로 인한 여성의 고용단절과 퇴사 등 성차별이 여전하기 때문이라는 지적이다. 장하나 대통령 직속 저출산고령사회위원회 정책운영위원은 “맞벌이 시대에 출산을 전후해 대부분 여성들은 퇴사 등의 압력을 받고 있다”며 “마음 놓고 출산할 수 있는 사회적 토대가 갖춰지지 않고서는 어떤 출산지원금도 효과를 낼 수 없다”고 말했다.

반면, 출산지원금이 출산에 긍정적인 영향을 미쳤다는 연구도 있다. 전국 230개 지자체 대상 조사에서 지원금이 10만원 오를 때 출생아 수가 평균 2.71명 증가한 것으로 나타났다. 지원금액이 늘어나면 배우자가 있는 여성의 출산율이 높아지는 효과가 있었다는 분석 결과도 나왔다.

◆정부 주도 혁신도시 인구 증가 효과 뚜렷

정부의 혁신도시 조성은 지방인구를 늘리는 데 기여했을까. 보사연이 분석한 결과, 전국 10개 혁신도시 가운데 전남 나주의 광주전남공동혁신도시는 정책 전후 지역인구 변화가 가장 명확하게 나타났다. 2014년 광주전남혁신도시가 조성되기 전 10년간 이 지역에서는 인구가 지속적으로 감소했다. 반면 2015년부터 추세가 반전됐다.

2014년 이 지역의 인구는 2874명에 불과했다. 그러나 혁신도시가 모습을 갖추자 다음 해인 2015년 인구가 1만1061명으로 약 4배나 증가했다. 2017년에는 2만4359명으로 2만명 선을 넘은 데 이어 2년 후인 2019년에는 3만460명으로 3만명도 돌파했다. 2020년 기준 인구는 3만3147명으로 혁신도시 조성 6년 만에 인구가 10배 이상 늘었다.

광주전남혁신도시에는 2007년부터 2014년까지 16개 공공기관이 이전했다. 공공기관 이전 인원은 6923명이다. 지역에 일자리가 생기자 인구가 대거 유입된 셈이다.

광주전남혁신도시 조성 이전과 이후에 뚜렷하게 나타나는 인구 변화는 출생아 수다. 2014년 광주전남혁신도시 조성 중일 때 출생아 수는 혁신도시를 조성하지 않았다고 가정했을 때와 비교하면 4.5명 증가하는 데 그쳤다. 이 지역의 합계출산율은 0.009로 우리나라 합계출산율(1.205)보다 현격히 낮았다.

혁신도시가 자리를 잡자 변화가 나타났다. 혁신도시 조성을 마친 2015년 출생아 수는 혁신도시가 들어서지 않았다고 가정했을 때보다 165명이나 증가했다. 같은 방법으로 분석한 결과, 2017년과 2018년에도 출생아 수 증가분은 400명대를 기록하다가 2019년부터 300명대로 내려갔다.

20·30대 인구 유입은 혁신도시 조성 이후 증가하다가 감소세로 돌아섰다. 혁신도시가 자리 잡기 전인 2014년 20대 유입은 726명이었으나 이듬해 1580명으로 2배가량 증가했으며, 2016년에도 1125명이 늘었다. 그러나 혁신도시가 궤도에 오르면서 인구 변화가 줄어 2019년과 2020년 20대 유입은 각각 685명과 596명으로 혁신도시 조성 이전보다 오히려 감소했다.

경기도의 한 산부인과 병원 신생아실이 비어있다. 세계일보 자료사진

보사연은 광주전남혁신도시의 정책 추진이 인구감소지역에서 인구 재성장을 유발하는 효과를 냈다고 분석했다. 보고서를 작성한 장인수 보사연 책임연구원은 “혁신도시와 같은 중앙정부 정책 추진이 인구감소의 위기를 극복할 수 있는 개연성을 보여 줬다”며 “지역인구 위기 대응에 국가와 정부의 주도적인 역할이 필요하다”고 말했다.

다만 혁신도시 조성만으로는 한계가 있다는 지적도 나온다. 육동일 충남대 명예교수는 혁신도시도 공공기관 이전에서 더 나아가 교육, 의료, 문화, 일자리 등과 연계하지 못한 한계가 있다고 지적했다. 그는 “지금까지의 경과를 재평가하고, 무엇이 미흡했는지, 정주 인구를 늘리기 위해선 어떤 것이 필요한지 재검토할 시점에 놓여 있다”고 했다.

◆“지방 도시 뭉쳐 ‘광역 메가시티’ 조성… 인구 늘려야”

“인구문제는 경제, 사회, 문화, 교육 등 모든 분야를 고려한 중·장기적인 전략을 세워야 해결할 수 있습니다.”

육동일 충남대 명예교수(도시·자치융합학)는 4일 출산장려금과 육아지원금 같은 현금 지원으로는 인구감소 문제를 근본적으로 해결할 수 없다며 이같이 말했다.

육동일 충남대 명예교수

육 교수는 “통계적으로도 돈을 더 준다고 해서 아이를 낳지 않는다”며 “‘지역에서 일자리를 가지고 안정된 삶을 살 수 있는가’ 하는 문제로 접근해야 하는데, 단편적·단기적으로 문제를 해결하려다 보니 지자체가 출산장려금이나 주소갖기 운동 같은 사업에 주력하는 것”이라고 꼬집었다.

그는 “출산만 늘린다고 해서 인구가 늘어나는 것도 아니다”라며 “수도권과 비수도권의 격차가 너무 크니 청년들이 지역에서 할 수 있는 직업이나 그 규모가 작고, 장기적인 희망을 가질 수 없다. 그래서 수도권으로 떠나는 것”이라고 덧붙였다.

육 교수는 “갈수록 수도권과 비수도권, 도시와 농촌, 대도시와 중소도시, 원도심과 신도심의 격차가 심화되고 있다”며 “이런 격차를 제대로 줄이지 못하면 국가 존망의 문제로까지 이어질 수 있다”고 경고했다.

그는 지역의 인구감소 요인을 치밀하게 분석해 보다 근본적이고 종합적인 전략을 찾아야 한다고 거듭 강조했다. 지방 도시들이 함께 산업·일자리·기업 유치 정책으로 협력할 수 있는 광역 메가시티를 구성하는 것이 하나의 해법이 될 수 있다고 말했다.

육 교수는 “일자리나 기업을 유치하는 정책은 전통적인 산업이 아닌 새로운 첨단산업이나 문화 콘텐츠·데이터 산업에 주력해야 도움이 될 것”이라며 “지속적으로 그 지역에 거주하고, 인구가 자연증가 될 수 있도록 하기 위해선 정주 환경을 지속적으로 발전시키는 등 사후관리 정책이 중요하다”고 했다. 이어 “정주 인구를 늘리는 것이 불가능하다면 관광을 활성화하는 등 유동인구를 늘려서 지역을 활성화하는 전략을 세워야 한다”고 덧붙였다.

광주·인천·울산=한현묵·강승훈·이보람 기자