이창무 한양대 도시공학과 교수 “국가의 경쟁력 도시에서 나와… ‘메가 서울’ 발전적 논의 필요” [세상을 보는 창]

서울과 경기 ‘그린벨트 장벽’에 막혀
충전식 개발 집중… 행정 효율 떨어져

서울 생활권 김포, 행정구역은 경기
서울지하철 5호선 연장 문제의 핵심

대도시권 대중교통·토지 이용 과정
서울시의 중심역할 강조하자는 것

지역균형발전은 ‘균등’으로 변질
공공기관 이전 혁신도시, 佛도 포기

‘총선용’ 비난 있지만 이슈화 긍정적
정치권이 합의 통해서 답을 찾아야

지난달 30일 국민의힘 김기현 대표가 경기도 김포시의 서울 편입을 당론으로 추진하겠다고 밝히면서 이른바 ‘메가시티 서울’ 논쟁이 정치권의 블랙홀로 떠올랐다. 국민의힘은 곧바로 김포시를 2025년 서울로 편입하는 ‘경기도와 서울특별시 간 관할구역 변경에 관한 특별법’까지 발의했다. 수도권 표심을 겨냥한 총선용 포퓰리즘이라는 비판도 나오지만 서울과 생활권이 겹치는 경기 성남·하남·구리·광명 등으로 논의가 확대되는 등 큰 화두를 던진 것만은 분명하다. 지난 22일 만난 이창무 한양대 교수(도시공학과)는 “서울 대도시권이 갖고 있는 비효율성은 개선해야 한다”면서 “서울 대도시권을 구성하는 여러 시를 포괄하는 연합체가 만들어진다면 나쁘지 않다”고 말했다. 그는 “총선용은 맞지만 선거가 없다면 과연 이런 화두가 던져질 수 있겠는가”라며 “방향성이 맞다면 발전적 논의로 이어져야 한다”고 강조했다.

국가의 경쟁력은 도시에서 나온다는 게 이창무 한양대 교수(도시공학)의 지론이다. 지난 22일 인터뷰에서 이 교수는 “메가서울 논쟁은 ‘서울’이라는 행정구역에 갇힌 편협한 도시관리 정책에서 벗어나 공간구조 개편·대중교통 효율화로 대도시권의 경쟁력을 키우자는 것이어서 의미가 크다”고 강조했다. 이제원 선임기자

―‘메가시티’ vs ‘메가서울’ 무엇이 맞나.

“메가시티는 이미 현상이다. 이번 논란은 김포 등 주변 도시화권을 아우르는 서울대도시권에서 중심도시 권역을 어떻게 가져가느냐 하는 것으로 서울대도시권의 확장 문제는 아니다. 메가시티인 서울시의 행정구역을 확장하고 내부적인 경계를 조정하는 문제다.”

―방향성은 맞나.

“그렇다. 서울이라는 대도시권은 연계성을 가지고 대중교통·토지이용 부분 등에서 서로 일체화돼서 끌고 나가야 한다. 지금의 비효율적인 체계로는 안 된다. 그동안 경기도나 인천시, 서울시가 때만 되면 만나서 얘기했지만 실패했다. 서울이 아니라 서울을 포함한 대도시권이 시너지 효과를 내는 게 필요하다.”

―논의 자체가 늦었다는 것인가.

“사실 행정구역 개편은 오래전에 있었어야 했다. 도시계획·도시관리 측면에서 보면 일반적 도시 모습은 물리적으로 발전해 나간다. 하지만 서울시는 발전해 나가다가 대부분의 대도시 권역에 쳐놓은 그린벨트가 막고 있다. 이런 장벽을 두고 1기 신도시, 2기 신도시, 택지개발 등 서울과 경기도 사이를 채우는 형태의 ‘충진식’ 개발이 이뤄졌다. 서울시의 확장이 병행되지 않아 행정구역은 경기도지만 생활권은 서울이다.”

―왜 김포인가.

“지하철 5호선 연장 문제를 봐라. 김포신도시가 개발되면서 그쪽 권역이 서울시 권역권에 들어갔으면 이미 해결됐을 것이다. 행정구역이 달라 대중교통 연계가 힘들어졌다. 토지이용 부분에서도 서울시였다면 양천구 등 이런 지역과 연계 개발됐을 것이다. 판교·분당이 있는 성남은 지역 중심을 갖고 확장 개발된 곳이다. 김포는 경기북도와 남도를 나누면 오리알 신세가 된다. 인천이나 경기도와도 애매하고 입지는 서울생활권이다. 김포신도시에는 농촌지역도 있다. 도시화 과정에서 행정구역 조정이 합리적으로 수용되지 않은 게 지금의 갈등 원인이다.”

―쓰레기 매립지 문제와도 연관됐다고 보나.

“도시가 업무공간, 주거공간, 상하수도 등 다양한 도시인프라를 공급하다 보면 여러 가지 폐기물이 생기기 마련이다. 지금처럼 서울시가 모든 걸 해결할 수 없는 게 현실이다. 예를 들면 서울시 행정구역 확대가 꼭 김포가 아니어도 된다. 고양·하남 등이 들어오더라도 이 문제를 해결할 여지는 커진다. 다시 말하지만 실제 도시의 행정구역이라는 게 ‘도시화’된 권역을 포괄하지 않아서 생기는 갈등이다.”

―“왜 하필 지금”… 선거용인가.

“총선용이 맞다. 하지만 선거가 아니면 이런 화두가 던져졌겠는가. 선거가 있어 이슈가 된 것이고 너도나도 논쟁에 가세한 것이다. 한 달도 안 된 기간 동안 많은 사람의 의견이 분출되고 있다. 갈등이 심해지더라도 논란이 확산하면서 방향성에 대한 구도가 조정돼 가는 건 긍정적이다.”

―경기도의 ‘북도’ 설치와는 다른 관점인가.

“경기도는 싫어할 수 있겠지만 사실 경기도의 성격은 애매하다. 도시 관점에서 보면 경기도가 남도·북도로 나누려는 건 도시화 과정에서 남도와 북도의 특성이 달라졌기 때문이다. 하나의 행정체계로 담기 힘든 걸 인정한 셈이다. 대도시권의 비효율성을 없애자는 측면에서 보면 경기도는 ‘옥상옥(屋上屋)’이다.”

―발전적 논의가 나올까.

“화두가 던져진 만큼 노력해야 한다. 단순한 휘발성 이슈가 아니라 갈등 안에 희망과 욕구가 담겨 있다. 단순히 김포의 서울시 편입 문제가 아니다. 서울시, 인천시, 경기도가 만나 합의체를 구성해서 될 문제가 아니라는 건 이미 확인됐다. 답이 있는 것은 아니지만 서울시장과 고양시장 만난 것처럼 현실적인 협력체를 만들어보자는 것도 바람직한 방향이다.”

―지역균형발전과 상충되나.

“성격이 다르다. 지금의 지역균형발전은 ‘균등’으로 변질됐다. 정부 공익광고를 보면 균형성장을 얘기하며 무를 똑같은 크기로 자른다. 인구 감소를 겪고 있는 상황에서 혁신도시처럼 N분의 1씩 나눠 먹기 게임이 돼버리면 아무것도 할 수 없다. 이번 논란은 내부 행정구역 개편을 통해 메가시티인 서울대도시권를 효율화하는 문제다. 지방균형발전도 과거 성장기와 다른 선택과 집중이 필요하다.”

―혁신도시는 실패했나?

“공기업을 지방으로 내려보내 국토균형 발전을 꾀하자는 게 혁신도시다. 그런 형태로는 어렵다. 혁신도시 기본 콘셉트는 프랑스다. 공기업 이전으로 드라이브를 걸었던 프랑스도 포기했다. 지금은 ‘그랑파리(Grand Paris)’ 프로젝트를 통해 대도시·수도권 경쟁력 확대에 집중하고 있다. 파리를 중심으로 주변행정구역을 엮어서 시너지 효과를 내는 전략이다. 혁신도시의 실패를 확대 재생산해선 안 된다.”

―부울경(부산·울산·경남) 메가시티는 어떤가.

“‘메가리전(mega-region)’이라는 게 있다. 예를 들면 뉴욕시와 워싱턴, 보스턴시 등 메가시티화된 도시의 집합체다. 어정쩡하게 부산, 울산, 경남을 합친다지만 경남의 실체는 도시가 아니다. 메가시티화가 안 된 애매한 도시권역을 합쳐서는 시너지 효과를 내기 어렵다. 차라리 그린벨트를 연결시킨 부산과 김해시·양산시를 합치는 게 나을 수도 있다.”

―국가 경쟁력이 도시에서 나온다고 보나.

“맞다. 중국, 일본 등과 경쟁한다지만 사실은 서울이 상하이, 베이징, 도쿄와 경쟁하는 것이다. 대도시권 경쟁력을 효율화해야 한다. 서울대도시권도 인구 축소를 피해가지 못한다. 2∼3시간 출퇴근하는 사회는 견디기 힘들다. 공간구조 개편, 대중교통 효율화를 통해 대도시권 경쟁력을 키워야 한다. 서울대도시권을 누른다고 지방이 성장할지도 미지수고, 효과적이지도 않다. 결국은 마이너스 파이다.”

―수도권 집중 문제와는 별개인가.

“우리나라는 유럽이나 미국과 다르다. 대도시, 수도권 중심 성장이 불가피했다. 지금 일본 인구가 1억3000만명이지만 도쿄 등 대도시권에 4000만명이 몰려 있다. 도쿄만 해도 1400만명이다. 우리가 통일이 되더라도 9000만명 인구 중에 서울대도시권은 2000만명이다. 다른 나라에 비해 집중도가 높지 않아 문제라고 얘기할 수 있는 문제가 아니다. 엄밀히 보면 서울 주변의 일산, 화성, 동탄까지 다 메가시티다. 규모보다는 편입에 따른 인프라스트럭처(infrastructure) 증대 효과를 내자는 것이다. 중심도시 영역이 중요하다.”

―중심도시 영역이라면.

“대도시권의 전반적인 관리·계획 과정에서 서울시의 중심 역할을 강조하자는 것이다. 서울이라는 행정구역 자체가 중심이 아니다. 판교가 성장한 것은 입지가 서울대도시권 중심과 가깝다는 것이다. 반면 일산, 파주는 성장 여력을 갖추지 못한 한계가 있다. 서울대도시권 입장에서 보면 상암도 외곽이다. 서울시가 서울시만 바라보고 있으면 왜곡이 생긴다. 서울시의 행정구역 확대는 지금의 편협한 도시관리 정책에서 벗어나 서울대도시권의 전반적인 모습을 보고 선택하게 만들어줄 수 있는 계기가 된다.”

―전망은 어떻게 보나.

“시작이 중요하다. 경기, 인천, 서울이 모여 큰 그림을 그리는 건 불가능하다. 이번에 힘이 생긴 건 김포라는 하위행정구역이 서울시 밑으로 들어오겠다는 보텀업 욕구가 분출된 것이다. 도시는 중심도시, 지구중심, 하위중심 등 굉장히 위계적이다. 그런 구도를 인정하면 훨씬 더 바람직한 방향으로 선택할 수 있다. 김포시의 선택은 우리가 경험하지 못한 접근이다. 그래서 힘이 생긴 것이고 거기서 파급효과를 일으키면 다른 형태의 대도시권 협의체로 가는 결과물로 이어질 수 있다.”

―선거 이후 흐지부지될 가능성은 없나.

“정치권이 답을 찾아야 하는 부분이 많다. (여당이 치고 나왔지만) 선거과정에서 이게 힘이라면 야당도 거부하기 힘들다. 그게 표심으로 대두된다는 걸 정치권도 알고 있다. 총선 기간 충분히 합의점을 찾을 구도로 전개돼 결과물을 얻어낸다면 다행이다.”