“대통령 권한 분산해야”… 다시 힘받은 개헌론 [심층기획-12·3 비상계엄 1년]

與 4년 연임제 vs 野 4년 중임제 공감
시민사회 분권형 요구… 양원제도 대안
국민투표법 개정·개헌특위 구성 과제
현안 밀려 ‘주춤’… 내년 초 성사 분수령

윤석열 전 대통령의 12·3 비상계엄 선포 이후 정치권과 시민사회, 학계 등에서는 개헌 논의의 필요성이 꾸준히 분출됐다. 현행 헌법 체제에서 대통령을 충분히 견제하지 못한다는 인식과 함께 계엄과 탄핵 사태 이후에도 사회의 갈등과 분열이 심화하는 만큼 제왕적 대통령제를 손질하는 분권형 개헌으로 통합을 이끌어 내자는 취지다.

2일 정치권에 따르면 계엄 직후 본격화된 개헌 논의는 지난 6월 조기 대선 이후 다소 주춤해졌다. 혼란한 정국 수습과 아시아태평양경제협력체(APEC·에이펙) 정상회의 개최, 한·미 관세협상 등 시급한 현안에 개헌론이 밀려나긴 했지만, 계엄 사태 1년을 맞는 현시점부터 지방선거 있는 내년 6월까지가 개헌 성사의 중대 분수령으로 꼽힌다.

이재명 대통령이 서울 용산 대통령실에서 열린 수석보좌관회의에서 국기에 경례하고 있다. 대통령실통신사진기자단

◆힘 받는 4년 연임·중임제

최근 정치권에서 가장 많은 지지를 받고 있는 권력구조 형태는 4년 연임제 또는 중임제다. 5년인 대통령 임기를 4년으로 줄이고, 다시 대통령 선거에 도전할 수 있도록 해 책임 정치를 강화하자는 것이다. 단임제에서는 임기 후반부로 갈수록 권력 누수(레임덕)가 불가피하고, 정책 연속성이 떨어지는 단점이 있다. 4년 연임제를 도입하면 대통령이 재선을 위해 국민 여론에 귀를 기울일 수밖에 없는 만큼 권력 통제에 한층 유리하다. 다만 첫 번째 임기 중 단기적 성과에 목을 매거나 포퓰리즘 정책을 채택하는 부작용이 생길 수 있고, 재임에 성공한 다음에는 5년 단임제보다 급속히 레임덕에 빠질 수 있다는 우려도 있다.

이재명정부는 국정운영 5개년 계획의 제1번 과제로 개헌을 꼽았다. 개헌의 내용과 관련해서도 대통령 책임 강화 및 권한 분산 차원에서 △4년 연임제 및 결선투표제 도입 △감사원 국회 소속 이관 △비상명령 및 계엄 선포 시 국회 통제권 강화 △국무총리 국회 추천제 도입 등 구체적인 방안을 제시했다.

여당인 더불어민주당 내부에서는 4년 연임제의 큰 틀에 공감하는 여론이 주를 이루는 가운데 5·18 광주 민주화 운동, 부마항쟁 등의 헌법 전문(前文) 수록 등을 주장하는 목소리도 나온다. 국민의힘의 경우 대선 정국에서는 4년 중임제 도입론이 힘을 얻었지만, 현재는 다수 의석을 점유한 민주당 주도로 개헌이 추진되는 것을 우려해 다소 수동적인 움직임을 보이고 있다.

2일 서울 여의도 국회 본청 앞 계단에서 시민주도 헌법개정 전국 네트워크가 연 ''내란 종식을 위한 헌법개정 촉구 시국 기자회견'' 참석자들이 개헌을 촉구하고 있다. 연합뉴스

◆분권형 대통령제·양원제도 대안

시민사회 관련 단체에서는 4년 연임·중임제 외에 대통령 권한을 대폭 내려놓는 분권형 대통령제를 요구하기도 한다. 대통령이 외교·통일·국방 등 외치를 맡고, 국무총리가 경제·사회 등 내치를 맡는 방식으로, 프랑스와 핀란드 등 유럽권 국가들에서 채택하고 있는 권력 형태다. 국민 직선으로 선출된 대통령과 의회의 신임을 바탕으로 한 총리가 권력을 분산하고 서로 견제할 수 있다는 장점이 있지만, 양당제가 공고한 우리나라 정치 지형에는 적합하지 않다는 지적도 있다.

이를 보완하기 위해 대통령제와 별개로 양원제 도입론도 소환되고 있다. 제왕적 대통령과 단원제 국회가 정면으로 충돌하는 구조가 국정마비를 일으켰던 만큼 두 개의 의회(상원·하원)를 통해 입법 과정에서 민주주의 절차를 강화하고, 대통령 권력을 분산해야 한다는 주장이다. 전직 의원 모임인 대한민국헌정회와 지방자치 관련 단체·학회 등이 최근 토론회에서 지방분권과 양원제의 중요성을 강조하며 개헌 공식 의제로 부각하고 있다.

개헌 성사를 위한 걸림돌도 적지 않다. 내년 지방선거와 개헌 국민투표 동시 실시를 위해선 국회 헌법개정특별위원회(개헌특위) 논의가 시급하지만, 아직 닻도 올리지 못한 상황이다. 대표적인 개헌론자인 우원식 국회의장은 지난달 10일 국회 의원회관에서 열린 학술대회에서 “개헌은 이제 막을 수 없는 흐름”이라며 “개헌특별위원회 구성도 조만간 할 수 있는 시기가 분명히 올 것이라 생각한다”고 말했다. 국민투표법 개정도 선행돼야 한다. 2014년 7월 헌법재판소는 국내 거소 신고가 된 재외국민만 투표인 명부에 올릴 수 있도록 한 국민투표법에 위헌 결정을 내렸지만, 국회가 법 개정을 하지 않아 효력이 상실됐다.

박세준 기자 [e-mail]