공공시설 무상귀속·양도 대상인 ‘단지형 개발사업’ 여부의 판단 [알아야 보이는 법(法)]

‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 국토계획법) 제65조에서 규정하는 신·구 공공시설 무상귀속·양도 제도는 개발행위 과정에서 공공시설의 소유권 귀속에 관한 특례를 규정하고 있습니다. 그 기본 구조는 아래와 같습니다.

개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속됩니다(​신 공공시설 무상귀속). 그리고 개발행위허가를 받은 자가 행정청이면 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속됩니다(​구 공공시설 무상귀속·양도). 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아니더라도 일정한 범위에서 무상으로 양도할 수 있습니다.

여기서 구 공공시설 무상귀속·양도는 새로 설치되는 공공시설이 관리청에 무상으로 귀속됨으로 인해 야기되는 개발사업 시행자의 재산상 손실·비용을 합리적 범위 안에서 일부라도 보전해 주는 제도입니다.

대법원 판례는 이 제도가 모든 개발사업에 적용되는 것이 아니라 넓은 면적의 사업구역을 대상으로 하는 이른바 ‘단지형 개발사업’에 한하여 적용되는 것이라고 합니다(2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결). 이 대법원 판례는 아래와 같은 논리에 따른 것입니다.

▲국토계획법 외 새로 설치되는 공공시설의 무상귀속과 종래 공공시설의 무상귀속·양도 제도(이하 ‘신·구 공공시설 무상귀속·양도 제도’라고 한다)를 규정하고 있는 법률로는 ‘도시 및 주거환경정비법’, ‘도시개발법’, ‘택지개발촉진법’, ‘주택법’, ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’ 등이 있는데, 이들은 모두 넓은 면적의 단지형 개발사업에 관한 것이다.

▲개발사업 인허가를 담당하는 행정청이 종래 공공시설 관리청의 동의 없이도 종래 공공시설의 용도 폐지 및 무상귀속·양도에 관한 사항이 포함된 개발사업 인허가를 할 수 있도록 규정한 것은 단지형 개발사업의 시행을 통해 전체적으로 공공시설이 확충되어 공익이 증진되므로 개별 행정재산 관리청의 이해득실은 중요하지 않다는 점을 고려한 결과로 볼 수 있다(단지형 개발사업의 특수성).

▲따라서 단지형 개발사업이 아니라면 개발사업의 시행에 필요한 토지는 설령 공공시설을 설치하려는 경우라고 하더라도 사업시행자가 사법상 계약이나 공법상 절차에 따라 그 대금(보상금)을 지급하고 유상취득해야 한다.

위와 같은 대법원 판례를 근거로 단지형 개발사업에 해당하지 않는다며 구 공공시설 무상귀속·양도를 인정하지 않는 사례들이 종종 발생하고 있습니다(특히 도로 건설사업의 경우).

하지만 지난달 서울고등법원은 도로의 나들목(IC)을 건설하는 사업이 단지형 개발사업이 아니라고 판단한 1심 판결을 파기하고, 택지개발 사업에 연계된 사실상 하나의 개발행위로서 단지형 개발사업에 해당한다고 판단했습니다. 이 사건은 아직 상고심의 판단이 남아있기는 하지만, 대법원 판례는 일률적으로 단지형 개발사업이 아니라는 사유로 구 공공시설 무상귀속·양도를 인정하지 않아도 된다는 뜻은 아니라는 점은 분명해 보입니다.

이러한 유형의 사건은 분쟁의 대상이 되는 액수가 크고 사업의 수익성에 큰 영향을 미칠 수 있으므로 전문가의 도움을 받아 관련 법리와 제반 사정을 면밀히 검토하고 대응할 필요가 있습니다.

김추 법무법인 바른 변호사 [e-mail]

황계식 기자 [e-mail]