저출산 시대 지방소멸…혁신도시만으론 해결 못 한다

17년 뒤 매년 ‘중소도시급’ 인구 사라져… 80년 뒤 3분의1로
서울대 한국 인구 추계 예측 결과
2038년 위기 전 대책 마련 시급
2038년부터 해마다 20만명 이상 줄어
2059년 총인구 첫 4000만명 미만으로
2076년 2973만명·2100년엔 1748만명

전문가들 “기업·교육시설 과감히 분산
세금 감면·부지 확보 등 인센티브 제공을”

인구유입, 혁신도시만이 답 아냐
도시 자력으로 인구 지켜낸 순천
스타트업 정착 쉽고 교육·문화시설 풍부
청년들 참여하는 ‘청년 유인정책’ 효과
최근 2년 인구 순유출 두자릿수로 ‘선방’

“2038년 충주시 정도 인구(21만여명)가 줄기 시작해 2100년 총인구 1748만여명으로 감소.”

서울대 인구정책연구센터가 예측한 한국 인구 추계의 충격적인 결과는 이렇게 요약된다. 저출산 기조를 막기 위한 대책이 마련되지 않는다면 17년 뒤부터 눈에 띄게 인구가 감소하고, 80년 뒤에는 현재의 3분의 1 정도로 한국 인구가 줄어든다는 것이다. 이 같은 인구 감소의 배경에는 ‘지방 소멸’이란 우리 사회의 고질병이 자리하고 있다. 실제 제2의 도시인 부산마저 30, 40대 인구가 줄 것으로 예측되는 등 수도권을 제외한 대부분의 지역이 위기를 겪고 있다. 전문가들은 2038년이 위기를 막을 ‘마지노선’이라며 ‘지방 살리기’를 위한 구체적인 대책이 시급히 마련돼야 한다고 지적했다.

◆‘인구 감소 캘린더 우울한 예측’

31일 서울대 인구정책연구센터(이하 센터)가 추출한 ‘인구 감소 캘린더’에 따르면 한국의 인구는 완만히 감소하다 2038년부터 눈에 띄게 줄어드는 구조를 보일 것으로 예측됐다.

우선 올해부터 2029년까지 8년 동안 총인구(내국인 기준)는 4999만7000명에서 4953만2000명으로 46만5000명이 감소할 것으로 파악됐다. 소폭으로 인구가 감소하고 있지만 지방 도시들이 생각보다 잘 버틸 것으로 예측되는 기간이라고 센터는 분석했다. 이런 추세는 2037년 전년 대비 연간 감소 폭이 20만명에 달할 때까지 이어진다. 이때 인구는 4832만6000명. 현재 대비 160만여명 정도 줄어든 수치다.

위기는 2038년을 기점으로 현실이 될 전망이다. 이때 처음으로 연간 인구 감소 폭이 20만명을 넘기 시작하기 때문이다. 불과 17년 뒤부터 충주시 같은 ‘중소규모’급 도시 인구가 매년 사라지게 되는 셈이다. 인구 감소 폭이 커지는 만큼 사라지는 도시 단위도 커진다. 2043년 춘천시 정도의 인구(29만명)가 줄고, 2049년에는 구미시와 맞먹는 인구(40만7000)가 감소한다. 또 2058년에는 김해시 정도 인구(56만7000명)가 사라져 이듬해 한국 총인구가 처음으로 4000만명 미만으로 떨어진다. 38년간 1000만명가량이 줄게 되는 것이다.

감소 추세는 더욱 가팔라진다. 2068년 서울 강서구 정도의 인구(58만771명)가 감소하는 등 감소 폭이 걷잡을 수 없는 수준에 이른 뒤 2076년 한국 총인구는 2973만8000명으로 쪼그라든다. 2059년 4000만명 미만으로 감소한 뒤 불과 17년 만에 3000만명 밑으로 인구가 축소되는 것이다. 이후 2095년 1972만9000명으로 2000만명 선마저 무너진 뒤 2100년 한국 총인구는 1748만2000명을 기록한다. 2021년과 비교하면 3분의 1 수준이다. 센터는 “2038년 위기가 시작되기 전에 반드시 준비해야 한다”고 강조했다.

◆인구 유출에 허리 무너지고 있는 부산

이런 충격적인 인구 감소세는 ‘지방 소멸’과 악순환의 관계를 형성하며 더욱 가파르게 진행되고 있다. 괜찮은 직장과 학교가 대부분 수도권에 몰려 있어 서울과 인천, 경기를 향한 이주가 이어지는 사이 지방 도시는 쇠락하고, 수도권에 거주하는 이들은 집값 상승, 사교육비 부담 등의 스트레스에 출산을 포기하고 있다. 한국은행 대전충남본부(과장 김경근)는 인구 감소와 지방 소멸을 동시에 초래하는 원인으로 저출산, 젊은 층의 수도권 집중을 지목하기도 했다.

지방이 소멸하고 있는 현상을 단적으로 보여주는 곳은 제2의 도시인 부산이다. 센터에 따르면 2015년 부산에서 서울, 인천, 경기로 유입된 인구는 4155명에 그쳤지만 2016년 7566명으로 3000명 이상 늘더니 2018년에는 1만2240명으로 껑충 뛰고 2019년에도 1만3520명으로 증가세가 이어졌다. 지난 5년간 부산에서 수도권으로 유출된 인구가 3배 이상 증가한 것이다.

주목할 부분은 한창 일할 나이에 있는 부산의 청·중장년층의 인구가 급속히 줄고 있다는 점이다. 통계청의 통계에 따르면 부산의 30~49세 인구는 2021년 89만7000명에서 2024년 85만4000명으로 감소할 전망이다. 이런 추세가 꾸준히 이어져 결국 2030년에는 79만4000명으로 80만명 밑으로 하락할 것으로 예측됐다. 부산의 경제, 사회의 허리라고 할 수 있는 30~40대 인구가 불과 10년 만에 10만명 이상 감소하는 것이다.

◆‘지방을 살려야 한다’… 머리 맞대는 정부와 정치권

발등에 불이 떨어진 정부는 이르면 이달 말 ‘제3기 인구정책 태스크포스(TF)’를 가동한다. 기재부 1차관과 관계 부처 1급들로 구성된 TF는 특히 경제활동인구와 지역 소멸 등에 중점적으로 대응할 계획이다. 행정안전부 역시 최근 지방 소멸 대응 종합계획 수립 등 연구를 위해 연구용역 계획을 발주하는 등 본격 대응에 나섰다.

정치권에서도 지방이 소멸되는 현상을 멈춰 인구 감소세를 반전시키기 위한 노력을 기울이고 있다. 지난 13일 더불어민주당 지방 소멸 대응 TF가 대통령 직속 국정과제 4대 위원회와 합동간담회를 개최한 것도 그 노력의 일환이다. 간담회에 참석한 김선희 국토연구원 명예연구위원은 “기존의 행정구역 단위로 접근하던 지방 소멸 위기 대응방식을 생활권 단위로 변화시켜 효과를 높이는 방안도 필요하다”고 말했다.

지방 소멸 대응 TF를 이끄는 송재호 의원은 “공공기관 이전도 필요하지만 이제는 지방을 살리는 ‘지방부흥부’를 만들어 부처에 산재한 정책을 다 모아야 한다”며 “가령 농촌에 살고 싶다면 농가주택 구입 시 취득세와 양도세 등을 면제하고, 세금의 일부를 지역발전을 위한 기금으로 쓰는 것도 대안이 될 수 있을 것”이라고 말했다.

◆ 수도권서 멀어질수록 인구감소 뚜렷… 묘수 찾기 시급

지방으로 내려갈수록 인구감소 현상은 뚜렷하다. 전라남도, 경상남도뿐 아니라 최근 청년층 인구 유입이 많은 제주도에서도 출산율 저하로 인한 생산가능인구 감소가 우려되고 있다. 전문가들은 수도권에 몰려 있는 기업과 교육기관 등이 지방으로 분산될 수 있도록 정부가 세금 면제 등 보다 강력한 혜택을 강구해야 한다고 강조한다.

31일 서울대 인구정책연구센터 분석 자료에 따르면 2020년 335만명 수준이던 경상남도의 인구는 내림세를 지속하다 2050년부터 매 2년마다 10만명씩 급감, 2100년 138만명으로 쪼그라든다.

주원인은 역시 출산율 저하다. 특히 최근 경남 내 25∼35세 여성 인구의 순유출이 두드러짐에 따라 이러한 현상은 가속화할 것으로 보인다. 센터 측은 2020년 14만명대이던 0∼5세 영유아 수가 2040년쯤 9만명대로 하락하며 장차 청년 인구 부족으로까지 이어질 것으로 예측했다.

전국 평균보다 높은 출산율을 자랑하는 전라남도조차 2020년 180만명대였던 인구가 20년 만에 150만명대로 내려앉을 전망이다. 특히 혼인율 감소 및 청년층 이탈 등으로 인한 ‘고령화’가 지역사회 문제로 대두할 가능성이 크다. 2040년 65세 이상 인구가 전체 인구의 45% 수준으로 늘어나는 반면 20∼30대 청년층은 지금의 반 토막인 17만명대로 떨어지며 고작 전체의 10%를 차지하게 된다.

제주도는 지방임에도 천혜의 환경 덕에 도시생활에 지친 청년들이 자발적으로 이주하면서 2047년까지 이례적인 인구 증가가 예상된다. 다만 제주도마저 2050년에는 20∼50대 생산가능인구가 40만명에서 36만명까지 하락한다. 출산 증가 속도보다 장년인구의 증가 속도가 더 빠르기 때문이다. 꾸준한 청년인구 유입이 지속되지 않아 생산가능 인구 비중이 줄면 결국 인구감소로 이어지게 된다.

전문가들은 지방으로 사람을 부르기 위해선 ‘일자리’만큼 효과적인 게 없다고 입을 모은다. 다만 스스로 기꺼이 삶의 보금자리를 옮길 만큼 확실한 ‘플러스 요인’이 있어야 한다.

전국도민회연합 소속 강보영 안동병원 이사장은 “사람들이 지방에 내려가는 게 더 유리하다면 왜 안 가겠나. 젊은 의사들에게 월급을 많이 준다며 지방으로 불러도 서울 집값 올라가는 게 더 크다며 가기를 꺼린다”며 “지방으로 이주하는 사람이나 기업은 정부에서 상속세, 양도세 등 세금을 면제해준다든지 혜택을 줘야 한다. 그것이 실질적인 평등이고 공정”이라고 강조했다.

최대규 재경광주전남향우회장도 ‘먹고사는 문제’와 ‘교육에 대한 걱정’이 지방소멸의 주요 원인이라고 지적했다. 최 회장은 “해결책은 기업이나 교육시설을 과감하게 지방 분산시키는 것밖에 없다. 특히 기업 하나가 움직이면 소속된 식구들이 한꺼번에 이동하는 효과가 있다”며 “이를 위해 정부에서 기업이 지방으로 이전하면 상속세 감면 등의 혜택을 주고, 학교는 넓은 부지를 확보해주는 등 인센티브를 제공해야 한다”고 제안했다.

◆ 대기업·정부기관 없지만… ‘창업천국’ 순천엔 청년 몰려왔다

청년창업가 황용희(35) 코바코 대표는 2019년 2월 전남 순천에 정착했다. 부산에서 대기업을 다니던 그는 양식 관련 창업을 하고자 전남 쪽으로 눈을 돌렸다. 여러 조건을 놓고 알아본 결과 그에겐 순천이 가장 적합했다. 황 대표는 “순천시에서 초기 스타트업에 지원해주는 프로그램이 다양했다”며 “교육·문화 등 인프라에서도 순천이 지방 중소도시치고는 잘 돼 있었다”고 밝혔다.

대도시에서는 창업을 하더라도 정부 또는 지방정부의 지원을 받기 위한 경쟁이 치열하다. 반면 중소도시는 상대적으로 덜 부담된다고 한다. 황 대표는 “창업을 준비할 때 보면 부산이나 광주 등 광역시에서는 창업 아이템 경쟁 등 치열하다”며 “전남권에서 소도시로 왔더니 경쟁이 좀 덜했다. 처음 시작할 때 지방이 정부 지원 받아서 하기에 유리한 면이 있다”고 소개했다.

우리나라는 지난해 출생아가 사망자보다 적은 ‘인구 데드 크로스’에 직면했다. 인구감소는 곧 ‘지방 소멸’로 이어진다. 이에 따라 10여년 전부터 정부에서는 각 권역별로 혁신도시를 지정해 공공기관을 강제로 내려보내고 있지만 효과는 반짝이었다. 반면 혁신도시도 아닌 순천은 분위기가 사뭇 다르다. 인구감소를 비껴갈 수는 없지만 청년 이탈을 최소화하면서 미래 준비에 연착륙하고 있다.

◆1조8000억원 들인 나주 효과는 반짝

세계일보는 서울대 인구정책연구센터에 의뢰해 순천과 나주의 인구순이동(전입인구에서 전출인구 뺀 수치)을 분석했다. 순천은 대기업이 없고 공공기관이 이전하지도 않았다. 반면 나주는 노무현정부 당시 광주·전남 혁신도시로 선정돼 16개 공공기관이 들어섰다.

2019년 순천의 인구 순유출은 47명에 불과했다. 앞서 2016년에는 순유출 649명, 2017년은 순유입 529명, 2018년은 순유출 27명 등 지방 인구 유출이 가파른 시기에도 순천은 순이동 1000명 이내에서 인구 감소를 막아냈다.

반면 나주의 순유입은 2019년 998명이었다. 나주로의 인구 유입은 한국전력이 본사 이전을 마친 2015년(순유입 7566명) 정점을 찍었다. 그러나 이후 6168명(2016년), 5756명(2017년), 3746명(2018년)으로 감소세가 뚜렷하다.

수치만 보면 나주에 인구 유입효과가 있는 것처럼 보이지만 인구학계에선 다른 평가가 나온다.

나주는 전국 혁신도시 중 약 1조8834억원을 쏟아부으며 심혈을 기울였는데 들어간 예산 대비 효과는 크지 않았다는 것이다. 황 대표는 “나주에도 사무실을 내려고 찾아봤는데 혁신도시로 지정되면서 사무실 비용이 너무 비쌌다”고 말했다. 정부에서 대규모 예산을 투입하면 투기자본이 따라붙어 부동산 시장을 과열시키기 때문이다. 공공기관을 강제이전하는 방식의 정책은 투자대비 효과가 크지 않을 수 있다는 것이다. 서울대 인구센터 임예진 연구원은 “최근 몇 년 동안 나주시에 나타난 인구 순유입 현상이 지속가능성을 기반으로 하는 것인지 점검할 필요가 있다”며 “국내 기초자치단체의 실정상 단기간 반짝하는 순유입 현상만으로는 수도권 인구의 분산이나 기초지방자치단체 내 생태계 형성을 달성하기 어려워 궁극적인 해결책이 될 수 없다”고 지적했다.

◆청년이 참여하는 청년정책

전남 동부권 대표 도시인 순천의 사례는 다른 지역들이 참고할 만하다. 순천은 광양·여수와 달리 대기업이 없다. 청년 인구가 유입될 만한 확실한 카드가 없는 셈이다. 대신 순천은 ‘청년 정책’을 만들 때 청년이 직접 참여한다. 올해부터는 5개 분과에 지역 청년 50명이 참여해 정책 수립에 주도적 역할을 한다. 그 덕에 공무원 탁상에서 나오는 정책이 아닌 실제 청년의 구미를 당길 유인책을 내놓는다.

‘순천 한 달 살기’ 프로젝트는 외지 청년들이 한 달간 순천을 맛보며 지역의 이미지를 긍정적으로 바꾸는 데 도움을 줬다는 평가를 받고 있다. ‘시골’이라는 고정관념을 깨고 ‘한 번 살아볼 만한 도시’라는 인식개선 효과가 있다는 것이다. 순천시는 이 프로젝트 참가자들에게 숙박비와 식비를 제공한다.

또, 정책의 초점이 청년 주거와 창업을 지원하는 데 맞춰져 있다. 저출산 때문에 ‘아이 낳으면 ××만원’을 중심으로 정책을 펼치는 여타 시, 군과는 비교되는 대목이다. 순천대와의 산학 연계와 순천만정원프로젝트 등 문화를 향유하는 기반 시설의 존재도 청년에게 매력적이다.

서울대 인구정책연구센터에서는 청년들이 선택할 수 있는 지방 도시가 많아져야 수도권으로 쏠린 경쟁이 완화할 수 있다는 분석을 내놨다. 서울대 인구센터 고우림 박사는 “우리나라는 수도권에 청년들이 과밀하게 모여 있다. 이들이 수도권 바깥을 선택할 장을 마련해줘야 한다”며 “다만, 수도권에 살던 청년이 갑자기 낯선 곳으로 가기에는 심리적으로 거리감이 큰 편이다. 순천처럼 청년정책을 그 지역 특성에 맞게 청년이 직접 만들고 참여하며 거리감을 좁히는 것이 하나의 해법이 될 수 있다”고 조언했다. 그러면서 “저출산 국가들을 보면 인구편중이 저출산을 증폭시키는 결과를 초래했다. 특히 우리 청년들도 수도권에 모여 극심한 경쟁에서 살아남고자 재생산보다는 자신의 생존에 더 집중했다”며 “인구 분산을 통해 경쟁을 완화하면 장기적으로 출산율이 반등할 여지가 있다”고 덧붙였다.

◆“저출산 충격파 향후 10년 뒤 본격화  공공기관 이전으론 근본 해결 못해”

“인구가 줄어들고는 있지만 향후 10년은 노동·소비시장이 위축될 정도는 아닙니다. 하지만 이후엔 심각합니다. 어느 정권이 들어서더라도 인구문제를 제대로 추진하려면 과학적인 연구가 뒷받침돼야 합니다. 그 토대를 제대로 만들어줘야 합니다.”

조영태(사진) 서울대 인구정책연구센터장(보건대학원 교수)은 31일 세계일보 인터뷰에서 앞으로 10년이 우리에게 남은 마지막 기회라고 강조했다. 우리나라 인구가 5000만명에서 정점을 찍었지만 대다수 베이비부머가 여전히 경제활동을 할 수 있어서 초저출산이 가져올 사회경제적 여파를 10년은 감당할 수 있기 때문이다.

하지만 10년 이후를 준비해야 한다. 특히 인구 절벽문제와 함께 지방소멸도 가속화할 예정이어서 대비책이 절실하다. 조 센터장은 ‘메가시티’와 ‘콤팩트시티’의 효과를 놓고 과학적인 연구를 통해 우리에게 맞는 방향을 골라야 한다고 했다. 그는 “대구·경북에서 논의 중인 행정구역 통합이나 부산·울산·경남에서 나온 ‘메가시티’ 같은 안과 인구 30만명 내외의 콤팩트시티를 만들어 대도시는 아니더라도 필요한 것은 다 갖춘 도시를 여러 곳에 만드는 방안이 있다”면서도 “어느 방향이 맞다고 할 수 있는 과학적 연구가 아직 제대로 되지 않은 상황이다. 문재인정부에서 남은 임기 이 연구를 제대로 해놓는 것이 중요하다”고 강조했다. 그러면서 “순천 같은 곳은 중앙정부가 해준 게 없는데도 청년인구가 증가하는 양상을 띠고 있다”며 “부산 등 대도시 중심이 정답인가, 아니면 작은 규모의 콤팩트시티를 만들어서 청년들이 살고 싶게 하는 게 맞느냐. 과학적인 연구를 근거로 사업을 추진해야 한다”고 말했다.

조 센터장은 공공기관 지방이전 같은 과거의 방식으로는 해결할 수 없다고 단언했다. 그는 “인구 분산이 목적이었는데 실제로 많이 되지 않았고, 그 지역에서라도 새로운 지향점이 생겨서 ‘굳이 내가 서울에 가지 않고 여기에서 살아야겠다’는 생각이 들게 해야 하는데 그런 역할조차 못했다”며 “집값은 올렸지만 삶의 질은 낮은 지역으로 전락했다”고 꼬집었다. 이어 “지방에 청년 인구를 유인할 뭔가를 만들어주고 고민해야 하는데 건물만 새로 짓고 집값이 올라간다고 가진 않는다”며 “지금의 10대들이 전국에 흩어져 있는데 이들이 앞으로 대학 때문에 서울로 올라와서 서울 맛을 보고 내려가기 싫게 되는 상황이 반복될 것이다. 지방을 살기 좋은 매력적인 곳으로 만들어주는 노력을 해야 한다”고 강조했다.

최형창·이희경·나진희 기자