[기고] 지방균형재정보다 재정분권 우선돼야

무상보육 확대정책으로 중앙과 지방 간 재정분담 문제로 논란이 뜨겁다. 정책결정은 중앙정부에서 하는데 왜 지방정부가 일정 부분 재정을 부담해야 하는가다. 호화청사와 경전철, 전시성 사업 등으로 전체 17개 광역자치단체 중 9곳이 재정위기에 처했다. 그런데도 지방정부는 효율적 재정개혁보다 중앙정부의 이전재원 확대를 요구하고 있다. 조세수입 기준으로 국세와 지방세 비율이 8대 2이나 지방으로 이전되는 재원을 고려하면 4대 6이다. 그래도 지방은 중앙에 재원이전을 여전히 요구한다. 해결방향은 ‘지방분권’ 원칙 충실에 있다. 우리는 지방재정 문제를 논의하면서 ‘분권’과 ‘지방균형재정’ 정책원칙을 혼재해서 사용하기 때문에 혼란만 계속되고 있다.

현진권 한국재정학회장·한국경제연구원 사회통합센터 소장

지방분권은 민주주의 체제처럼 우리가 지향해야 할 기본방향이다. 지방분권의 핵심은 재정분권이며 ‘권한과 책임’ 원칙을 의미한다. 주민이 원하는 사업을 추진할 권한을 지방정부에 주는 ‘세출분권’과 주민에게 그 비용을 부담하게 하는 ‘세입분권’이다. 그러나 ‘분권’이라는 정책방향을 혼란케 하는 개념이 ‘지방균형재정’이다. 분권과 지방균형은 조화될 수 없고, 논리적 연관성도 없지만 두 가지를 동시에 달성하려고 하니 항상 문제가 된다. 매년 운영적자가 20억원에 달하는 경전철을 만들고도 자체재원으로 부족하다는 논리가 먹힌다. 스스로 공무원 인건비도 해결할 수 없는 지방정부의 재정구조가 국민에게 감성적 호소력을 가진다. 2011년 기준으로 지방정부의 평균 지방재정자립도는 52% 수준이므로, 중앙의 이전재원은 쉽게 지방으로 간다. 지방재정 문제를 해결하기 위해 중앙의 이전재원을 확대하면, 재정자립도는 오히려 낮아진다. 중앙에서 이전한 만큼 지표는 낮아지고, 지방정부는 낮아진 재정자립도를 내세우며 끊임없이 재정이전을 요구한다. 논리적 토론을 위한 지표로서 제 구실을 못하고 있다. 중앙의 이전재원을 모두 없애면 모든 지방정부는 100%의 재정자립도를 일시에 달성하게 된다. 지방재정에 관한 우리 사회의 논의수준이 얼마나 비과학적인가를 보여준다.

재정자립도라는 감성적 지표를 사용해 중앙정부의 이전재원을 확보해선 안 된다. ‘지방균형재정’이란 개념을 분리시키고, ‘재정분권’의 틀을 먼저 정착시켜야 한다. ‘균형’도 중요한 정책목표이지만 ‘분권’보다 우선해선 안 된다. 재정분권은 ‘세출이란 권한’과 ‘세입이란 책임’의 구조다. 중앙정부에 의존하지 않는 ‘권한과 책임’의 원칙을 세워야 한다. 옆 동네에서 지출한다고 따라 할 필요가 없다. 저마다 소득수준과 기호가 다르듯이 지방의 소득수준과 기호도 다르다. ‘따라하기’보다 ‘홀로서기’를 해야 한다.

지방을 고려하지 않은 채 추진하는 중앙정부의 세출정책도 지양돼야 한다. 요즘 문제되는 보육확대 정책이 대표적이다. 지방정부가 보육확대라는 세출권한을 먼저 추진했다면 중앙정부의 재정분담에 감사할 것이다. 보육확대 정책은 모든 지방에 똑같이 적용할 필요가 없다. 원하는 지방정부에만 선별 지원하는 비대칭적 세출분권으로 논란을 피할 수 있다. 지방의 특징은 다양성이다. 다양한 지방이 다양한 정책선택을 할 수 있게 하자. 같은 정책을 전국적으로 밀어붙이는 사고가 분권에서 벗어난 것이다. 재정분권 정착을 위해선 지방재정 정보가 체계적으로 정리돼 주민에게 제공돼야 한다. 이제 분권원칙에 충실한 중앙과 지방정부 간 재정관계를 디자인할 때다.

현진권 한국재정학회장·한국경제연구원 사회통합센터 소장