역대 정권 '단골메뉴' 개헌 논의 방정식

권력구조 새판 짜기… 대통령·국회 한 쪽이 틀면 ‘물거품’

헌법 개정은 대통령과 국회, 국민이 ‘3위일체’가 돼야 가능하다. 어느 한 쪽이 틀면 개헌은 물거품이 된다.

정치권은 1948년 제정돼 1987년 9차 개정된 헌법을 놓고 그동안 여러 차례 권력구조 등을 바꾸려고 시도했으나 동력을 얻지 못해 무위에 그쳤다. 대통령이 대국민담화를 통해 개헌을 공식 제안하거나 내각제 개헌 합의문을 대선공약으로 발표했는데도 뜻을 이루지 못했다. 국민투표에 붙이기도 전에 특정 정파나 대통령이 반대했기 때문이다.

역대 정권에서 개헌은 단골메뉴로 등장했다. 1990년 노태우 대통령과 YS(김영삼), JP(김종필)는 민정, 민주, 신민주공화당 3당을 합당하며 내각제 개헌을 추진하기로 합의했다. ‘각서’까지 만들어졌으나 대통령 출마에 뜻이 강한 YS의 반발로 휴지 조각이 됐다.

1997년 대선에서 DJ(김대중)와 JP는 후보 단일화 조건으로 내각제 개헌을 공약으로 제시했다. DJ의 새정치국민회의와 JP의 자민련은 내각책임제 당론을 당헌 및 강령에 명시하고, 양당은 제15대 국회 임기 내에 내각제로 개헌할 것임을 국민에게 약속했다.

3당 합당 때 한 차례 당한 JP 측은 대통령이 개헌안을 직접 주도 발의해 늦어도 1999년 12월 말까지 개헌을 완료하기로 한다는 내용을 내각제 합의문에 포함하는 등 개헌 이행 장치를 마련했다. 그러나 집권 후 청와대에 들어간 DJ 진영에겐 개헌 약속은 거추장스러운 존재에 불과했다.

총리직을 차지한 JP도 개헌 추진에 의욕이 없어 보였다. 자민련 의원들이 들고 일어나 내각제 개헌 약속을 요구하자, DJ와 JP, 박태준 자민련 총재는 1999년 7월 연내에 내각제 개헌을 추진하지 않기로 합의해 공식 발표했다. DJP가 공약한 내각제 개헌이 물 건너 가는 순간이었다.

대통령이 정치권에 개헌을 제안했으나 말발이 도통 먹혀들지 않은 예도 있다. 노무현 전 대통령은 임기 말인 2007년 1월 대국민담화에서 “헌법이 부여한 개헌 발의권을 행사하겠다”며 현행 5년 단임제를 4년 연임제로 바꾸는 개헌을 제안했다. 그러나 당시 한나라당(현 새누리당)의 반대로 관철하지 못했다.

이명박 전 대통령은 집권 3년차인 2010년 8·15 광복절 경축사에서 “필요하면 개헌도 국회에서 논의할 수 있다”는 입장을 밝혔으나 친박(친박근혜계) 등의 반발로 ‘메아리 없는 소리’로만 들렸다. 이명박정부 초기인 2008년 9월 국회는 헌법연구 자문위원회를 구성해 1년간 연구활동을 하며 개헌 불씨를 살리기 위해 안간힘을 썼으나 소용이 없었다.

박근혜 대통령도 후보 시절인 2012년 대선 때 개헌을 공약으로 내세웠다. 지난 1월 국회의장 직속으로 출범한 국회 헌법개정 자문위원회는 총 161개조에 이르는 헌법개정안을 채택했다.

대통령으로의 과도한 권력 집중을 없애기 위해 분권형 대통령제와 국가의사를 신중히 결정하고 통일에 대비하기 위해 국회에 양원제 도입을 제안했다.

김철수 서울대 명예교수는 20일 통화에서 “국회에서 개헌 합의가 쉽지 않을 것”이라고 전망했다. 김 교수는 “대통령 출마에 뜻이 있는 인사들은 4년 연임제를 선호하고, 그러지 않은 국회의원들은 국회에 힘이 있는 의원내각제나 분권형 개헌에 더 관심이 많기 때문”이라고 분석했다.

여야가 헌법개정 총론에 이론이 없지만 권력구조 등 각론에 들어가면 합의 도출이 쉽지 않다는 의미다.

황용호 정치전문기자 [e-mail]